Il ministero del Lavoro e della Previdenza sociale, con la lettera circolare del 29 marzo, ha fornito utili chiarimenti in merito alla corretta applicazione del comma 1178 della legge n. 296 del 23 dicembre 2006 (Finanziaria 2007).
La disposizione prevede l'applicazione di una sanzione da 4mila a 12mila euro in caso di omessa istituzione e omessa esibizione dei libri di matricola e di paga, previsti dagli articoli 20 e 21 del Dpr n. 1124/1965, e dall'articolo 134 del regolamento di cui al regio decreto 28 agosto 1924, n. 1422.
Lo scopo della norma è quello di contrastare il fenomeno del lavoro sommerso e irregolare, unitamente ad altre disposizioni come, ad esempio, il comma 1180 che prevede l'obbligo per i datori di lavoro, pubblici e privati, di comunicare al servizio competente, nel cui ambito territoriale è ubicata la sede di lavoro, l'instaurazione del rapporto di lavoro entro il giorno antecedente l'instaurazione stessa.

In merito alla fattispecie della omessa istituzione del libro di matricola e del libro di paga, la circolare ministeriale ha chiarito che la violazione si configura nelle ipotesi in cui il datore di lavoro:

• sia del tutto sprovvisto di tali documenti (non nell'ipotesi in cui li abbia semplicemente rimossi dal luogo di lavoro)
• abbia in uso documenti non vidimati dagli istituti previdenziali ovvero non dichiarati conformi all'originale da parte del consulente del lavoro, da altro professionista abilitato o dallo stesso datore di lavoro, nei casi e con le modalità di seguito specificate.

Non si realizza, invece, una omessa istituzione del libro di matricola e del libro di paga quando il personale ispettivo accerti una vidimazione tardiva dei libri stessi e, cioè, nell'ipotesi in cui la data di vidimazione (o di dichiarazione di conformità) risulti posteriore rispetto alla data di assunzione del primo lavoratore iscritto: tale circostanza integra la meno grave ipotesi di irregolare tenuta della documentazione obbligatoria, punita con la sanzione da 125 a 770 euro (per i soggetti che occupano personale tenuto alla assicurazione Inail), o da 25 a 150 euro (per i soggetti con personale non obbligati alla assicurazione Inail).
Tali importi risultano, comunque, quintuplicati in forza del disposto di cui all'articolo 1, comma 1177, della Finanziaria, in base al quale "gli importi delle sanzioni amministrative previste per la violazione di norme in materia di lavoro, legislazione sociale, previdenza e tutela della sicurezza e salute nei luoghi di lavoro entrate in vigore prima del 1º gennaio 1999 sono quintuplicati, ad eccezione delle ipotesi di cui al comma 1178".

In merito alla fattispecie della omessa esibizione e della rimozione dei libri obbligatori dal luogo di lavoro, la circolare richiama l'articolo 21 del Dpr n. 1124/1965, secondo il quale "il libro di paga e quello di matricola debbono essere presentati nel luogo in cui si esegue il lavoro, ad ogni richiesta, agli incaricati dell'Istituto assicuratore: a tal fine i libri non possono essere rimossi, neanche temporaneamente, dal luogo di lavoro".
Considerato che il legislatore, con il comma 1178 della legge n. 296 del 23 dicembre 2006 (Finanziaria 2007), ha previsto un inasprimento delle sanzioni in caso di omessa istituzione dei libri di matricola e di paga e in caso di omessa esibizione degli stessi al personale ispettivo, senza, quindi, ricomprendere in tali violazioni la rimozione dei libri obbligatori dal luogo di lavoro, la circolare chiarisce, al paragrafo 2, il significato del concetto di "omessa esibizione", cercando di individuare gli elementi che lo distinguono dal concetto di "rimozione".

Si premette, innanzitutto, che la previsione normativa che sanziona la "omessa esibizione" del libro di matricola e di paga risponde all'esigenza di consentire all'organo di vigilanza di verificare che i lavoratori presenti sul luogo di lavoro siano regolarmente assunti.
Da ciò si può affermare che, in tutte le ipotesi in cui manchi la possibilità di desumere da altra documentazione la regolarità delle assunzioni, secondo quanto affermato dalla circolare, si deve ritenere che l'omessa esibizione dei libri obbligatori vada configurata come condotta da parte del datore di lavoro - sia essa dolosa o colposa - volta a non consentire all'organo di vigilanza di effettuare la citata verifica sulla regolare costituzione dei rapporti di lavoro.
Tale fattispecie, pertanto, non si configura qualora il personale di vigilanza possa, attraverso l'esame di idonea documentazione (in primis, comunicazione preventiva di assunzione, ma anche la denuncia nominativa degli assicurati o la lettera di assunzione, con indicazione degli estremi di registrazione sul libro matricola), effettuare nel corso dell'accesso ispettivo la verifica anzidetta.
In tale ipotesi (vale a dire nel caso che sia presente altra documentazione che consenta al personale ispettivo di verificare tempestivamente e con assoluta certezza la regolarità dei rapporti instaurati), la mancata presenza sul luogo di lavoro dei libri di matricola e di paga integra la fattispecie della mera rimozione dei libri stessi, sanzionata con un importo da 125 a 770 euro per i soggetti assicurati Inail, e da 25 a 150 euro per i soggetti che occupano personale non tenuto alla assicurazione Inail (importi da ultimo quintuplicati, ex articolo 1, comma 1177, della Finanziaria 2007).

Nella circolare è stata presa in esame anche l'ipotesi in cui l'azienda abbia più unità produttive o attività di breve durata caratterizzate da mobilità, sedi con pochi lavoratori e/o senza una adeguata attrezzatura amministrativa, come avviene, ad esempio, nel settore dell'edilizia e dell'impiantistica. In tali casi, attesa la difficoltà di esibire i libri obbligatori in ciascun luogo in cui si esegue il lavoro, il documento prevede che gli originali libri matricola e paga possano essere tenuti presso la sede legale dell'impresa, che provvederà, invece, a tenere, presso ciascun "luogo in cui si esegue il lavoro", una copia (anche fotostatica e per estratto) di tale documentazione, dichiarata conforme all'originale.

La copia dei libri obbligatori può essere dichiarata conforme all'originale:

• dal datore di lavoro, nel caso in cui questi gestisca personalmente o tramite propri addetti il personale aziendale, senza che sia necessario che tale dichiarazione di conformità venga ripetuta ogni qual volta vengano effettuati aggiornamenti dei libri, per effetto di successive assunzioni o cessazioni dei rapporti di lavoro; in tali casi gli aggiornamenti potranno essere effettuati anche direttamente sulle copie e contestualmente riportati sugli originali
• da un consulente del lavoro o da altro professionista di cui all'articolo 1 della legge n. 12/1979, nell'ipotesi che il datore di lavoro si avvalga, per la gestione del personale, di uno dei citati professionisti; resta fermo, in tali ipotesi, l'obbligo di comunicare preventivamente alla competente direzione provinciale del Lavoro - servizio Ispezione lavoro - le generalità del professionista al quale è stato affidato l'incarico di custodire i libri obbligatori originali, nonché il recapito dello studio ove sono reperibili detti documenti.

In entrambe le ipotesi, le eventuali difformità che dovessero riscontrarsi tra la copia e la documentazione originale, successive alla dichiarazione di conformità, integreranno comunque solo l'illecito di irregolare tenuta dei libri, sanzionata in via amministrativa con l'importo da 125 a 770 euro per i soggetti assicurati Inail, e da 25 a 150 euro per i soggetti che occupano personale non tenuto alla assicurazione Inail (importi da ultimo quintuplicati, ex articolo 1, comma 1117, della Finanziaria 2007).

Riguardo alla ipotesi in cui sia il libro di matricola che il libro paga non siano stati istituiti, la circolare ha chiarito che in tali casi non può che trovare applicazione una sanzione per ciascun libro non istituito (sanzione ridotta pari a 4mila euro per ciascun libro). Tale interpretazione consente, infatti, di punire in diversa misura chi non abbia mai istituito sia il libro matricola che il libro paga e chi abbia omesso di istituire soltanto uno di tali documenti.
Per quanto concerne l'illecito di "omessa esibizione" - in considerazione dell'interesse, protetto dal legislatore, di consentire al personale ispettivo la verifica sulla correttezza dei rapporti di lavoro instaurati - si ritiene che tale circostanza dia luogo a una sola sanzione che, ridotta ai sensi dell'articolo 16 della legge n. 689/1981, è pari a 4mila euro.
Quanto alla "rimozione" (mancata esibizione dei libri obbligatori con contestuale presenza di altra documentazione che consenta al personale ispettivo di verificare la regolarità dei rapporti instaurati), si ritiene, viceversa, che la sanzione trovi applicazione con riferimento a ciascuno di tali documenti (sanzione ridotta, pari a 250 euro o a 50 euro, a seconda che il soggetto sia o meno tenuto all'assicurazione Inail).