Attualità
Nuove modalità per comunicare la cessione di fabbricato
L'informazione non deve più essere fornita all'autorità di Pubblica sicurezza con modalità tradizionali, ma all'Agenzia delle Entrate, per via telematica
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L'articolo 1 della legge 24.12.2004, n. 311, con i commi 344 e 345, interviene in merito alla normativa che disciplina l'obbligo della comunicazione della cessione di fabbricato previsto dall'articolo 12 del decreto legge n. 59 del 1978 (convertito con modificazioni dalla legge 18.5.1978, n. 191). La disposizione normativa da ultimo citata prevede:

  • la comunicazione all'autorità di Pubblica sicurezza (questura, polizia municipale, eccetera) della cessione del fabbricato per chiunque cede la proprietà o il godimento o a qualunque altro titolo consente, per un tempo superiore a un mese, l'uso esclusivo di un fabbricato o di parte di esso
  • il termine di 48 ore dalla consegna dell'immobile per provvedere all'adempimento di cui al punto precedente.

 

Con l'intervento normativo previsto in Finanziaria viene disposto, in riferimento al citato articolo 12, quanto segue:

  • permane l'obbligo di comunicazione, ma viene indicato quale soggetto ricevente della comunicazione stessa l'Agenzia delle Entrate (in luogo degli altri soggetti prima deputati alla ricezione)
  • viene indicata la modalità telematica per la trasmissione del modello da approvare con decreto interdirigenziale del ministero dell'Interno e dell'Agenzia delle Entrate
  • l'adempimento può ritenersi assorbito dalla compiuta registrazione degli atti di cessione (dispone infatti la norma in commento che la presentazione per la registrazione dei predetti atti "tiene luogo della comunicazione di cui al medesimo articolo")
  • viene esteso l'obbligo di comunicazione (di cessione del fabbricato) a carico dei soggetti che esercitano abitualmente attività di intermediazione nel settore immobiliare relativamente alle cessioni di cui hanno diretta conoscenza per "avervi concorso per avervi concorso ovvero assistito in ragione della loro attività", con applicazione delle sanzioni previste dal comma 4 dell'articolo 12 più volte citato in caso di violazione
  • per le cessioni diverse dalla cessione in proprietà (ad esempio, la locazione), l'obbligo della comunicazione sussiste per i soggetti di cui al punto precedente anche per i contratti di durata inferiore al mese.

 

Dal contenuto, come sopra puntualizzato, dei due commi in commento appare evidente che gli stessi si collocano nell'ambito di quelle disposizioni previste in Finanziaria che puntano, in maniera più o meno diretta, a colpire i fenomeni di evasione nel settore immobiliare. In tale ottica, il legislatore mira ad ampliare i dati in possesso e a disposizione dell'Amministrazione finanziaria, disponendo l'immediata percezione da parte di questa delle cessioni dei fabbricati a titolo di proprietà o di godimento per l'individuazione, con altrettanta immediatezza, dei soggetti fiscalmente obbligati relativamente alle operazioni aventi a oggetto i fabbricati e indicatrici di materia fiscalmente imponibile.
Al fine di meglio comprendere le disposizioni normative in commento, appare opportuno richiamare e ricostruire la normativa interessata dalla novella legislativa.

Le nuove modalità di comunicazione e i soggetti coinvolti
In ragione di finalità relative alla prevenzione e al contrasto del terrorismo (problematiche particolarmente sentite al momento dell'introduzione), l'articolo 12 del decreto legge 21.3.1978, n. 59, convertito nella legge 18.5.1978, n. 191, ha previsto che:

  • chiunque avesse ceduto la proprietà o il godimento o a qualunque altro titolo avesse consentito, per un tempo superiore a un mese, l'uso esclusivo di un fabbricato o di parte di esso, era obbligato a comunicare all'autorità locale di Pubblica sicurezza, entro 48 ore dalla consegna dell'immobile:
    • la sua esatta ubicazione
    • le generalità dell'acquirente, del conduttore o della persona che assume la disponibilità del bene
    • gli estremi del documento di identità o di riconoscimento, che doveva essere richiesto all'interessato
  • entro 60 giorni dall'entrata in vigore del decreto, i soggetti che cedevano o avevano ceduto la proprietà o il godimento dell'immobile erano obbligati a comunicare all'autorità di Pubblica sicurezza tutti i contratti, anche verbali, stipulati successivamente al 30 giugno 1977, e in corso alla stessa data di entrata in vigore
  • la comunicazione poteva essere effettuata anche a mezzo di lettera raccomandata con avviso di ricevimento, valendo in tal caso - ai fini dell'osservanza dei termini - la data della ricevuta postale
  • la violazione delle disposizioni indicate era sanzionata in via amministrativa con il pagamento di una somma da 200mila lire (103,29 euro) a tre milioni (1.549,37 euro); il relativo accertamento competeva agli organi di Polizia giudiziaria, nonché ai vigili urbani del comune ove l'immobile è ubicato. La sanzione era applicata dal sindaco e i proventi sono devoluti al Comune. Per quanto non previsto, erano applicabili le disposizioni della legge 24.12.1975, n. 706 (tale legge, recante il "Sistema sanzionatorio delle norme che prevedono contravvenzioni punibili con la ammenda", è stata abrogata dall'articolo 42 della legge 24.11.1981, n. 689 "Modifiche al sistema penale".

 

A norma dei commi 344 e 345 della legge 311/2004, con decorrenza dall'1.1.2005, la comunicazione di cessione di fabbricato, non deve più essere presentata all'autorità di Pubblica sicurezza, con modalità tradizionali, ma all'Agenzia delle Entrate, per via telematica.
Si rileva immediatamente uno spostamento nella ratio dell'adempimento, che dal campo della sicurezza pubblica (cioè delle originarie finalità antiterroristiche) "migra" in quello del contrasto all'evasione fiscale.
E' d'altro canto evidente che in qualsiasi momento le autorità di Pubblica sicurezza sono abilitate ad acquisire presso l'Agenzia delle Entrate (collettore di tutte le comunicazioni) gli stessi dati previsti dall'articolo 12 del decreto del 1978.
La comunicazione telematica rende inoltre immediata la comunicazione, eliminando i rischi di errori, smarrimenti, eccetera, connessi alla gestione di una mole rilevante di atti "cartacei".

Giurisprudenza pregressa
Prima di trattare l'argomento delle innovazioni apportate dalla Finanziaria 2005, è il caso di tornare brevemente sulla tematica dell'obbligo di comunicazione imposto a norma dell'articolo 12 del decreto legge 59/1978, relativamente alla quale i giudici di legittimità hanno avuto modo di precisare quanto segue:

  • ai fini dell'applicazione delle sanzioni amministrative per omessa comunicazione all'autorità di Pubblica sicurezza dell'avvenuta alienazione di un fabbricato, l'espressione "fabbricato" va intesa, al di là degli ordinari schemi valutativi dell'abitabilità o (normale) utilizzabilità a scopo abitativo, quale manufatto anche non rispondente alle finalità abitative o di altra natura che dovrebbero caratterizzarlo nei comuni rapporti di vita, per carenze originarie o sopravvenute (nel caso di specie, si trattava di un fabbricato ancora allo stato grezzo), tuttavia non privo di rilevanza rispetto al fine di prevenzione perseguito dalla norma indicata, potendo costituire - come deposito di armi, convegno di persone, eccetera - strumento logistico di programmi criminali (Cassazione civile, sezione I, 7.5.1986, n. 3055)
  • l'obbligo di comunicazione mira ad assicurare una tempestiva informazione dell'autorità di Pubblica sicurezza, per gli opportuni controlli o indagini, e pertanto non può ritenersi osservato con atti diversi, né, in particolare, con una denuncia indirizzata al questore (Cassazione civile, sezione I, 12.7.1990, n. 7228)
  • l'obbligo di comunicazione è posto a carico del cedente e non ammette forme equipollenti, sicché non può ritenersi osservato per il fatto che la notizia del trasferimento sia stata data da altri soggetti e in altra sede (nel caso di specie, al momento dell'iscrizione dell'acquirente nei registri dello stato civile del comune) (Cassazione civile, sezione I, 17.7.1990, n. 7333)
  • la disposizione del richiamato articolo 12, ancorché introdotta come misura di lotta contro il terrorismo, non richiede il pericolo per la sicurezza pubblica quale elemento della fattispecie illecita configurata dalla disposizione medesima, ed è pertanto irrilevante la circostanza che tale pericolo non possa determinarsi nella situazione concreta (nel caso di specie, la suprema Corte ha confermato la sentenza con la quale il giudice di merito aveva ritenuto soggetto alla disposizione suddetta una Usl che aveva ceduto in affitto un locale di sua proprietà a otto dipendenti, senza effettuare le comunicazioni prescritte (Cassazione civile, sezione I, 23.4.1991, n. 4405)
  • l'obbligo di comunicazione, presupponendo l'esistenza di un atto volontario, non sussiste nel caso di occupazione abusiva dell'immobile. La comunicazione deve inoltre indicare le generalità del cessionario (e cioè dell'acquirente, del conduttore o della persona che assume la disponibilità del bene), al fine di consentire all'autorità di Pubblica sicurezza di conoscere l'identità di colui che è subentrato nella disponibilità dell'immobile, e non anche quella del cedente (o del precedente occupante), che non rileva più ai fini del controllo sull'uso attuale del fabbricato (Cassazione civile, sezione I, 10.10.1992, n. 11075)
  • l'obbligo di comunicazione non comprende anche l'indicazione della residenza, poiché per "generalità" (dell'acquirente, conduttore, eccetera) devono intendersi soltanto l'insieme degli elementi che determinano l'identità di un individuo, quali il nome, il cognome, il luogo e la data di nascita (Cassazione civile, sezione I, 6.2.1993, n. 1501)
  • l'obbligo di comunicare all'autorità di Pubblica sicurezza la cessione della proprietà o il godimento di un immobile non può essere adempiuto con modalità diverse da quelle stabilite nell'articolo 12, decreto legge 59/1978, ove è previsto che la comunicazione contenga tre distinte e autonome indicazioni:
    • l'esatta ubicazione dell'immobile
    • le generalità di chi acquista la disponibilità dello stesso
    • gli estremi del documento di identità o di riconoscimento di tale soggetto (Cassazione civile, sezione I, 1.3.1996, n. 1616)

 

L'obbligo di comunicazione nella Finanziaria 2005
L'obbligo di comunicazione è ora adempiuto nei confronti non più dell'autorità di Pubblica sicurezza, bensì nei confronti dell'Agenzia delle Entrate (ovvero dell'organismo che, nella vigente organizzazione delle Amministrazioni pubbliche italiane, ha competenza in materia di fiscalità erariale).
A tal fine, è prevista l'adozione di un modello standard, che l'Agenzia dovrà rendere disponibile ai soggetti interessati attraverso la pubblicazione sul proprio sito Internet.
Il comma 344 della legge finanziaria prevede, altresì, che la semplice registrazione dell'atto che comporta il trasferimento del possesso (ad esempio, il rogito notarile di compravendita) o della detenzione (ad esempio, il contratto di locazione) del bene integra l'obbligo della comunicazione di cessione di fabbricato, con effetti sostitutivi della stessa.
Se, quindi, l'atto è presentato per la registrazione, la comunicazione di cessione di fabbricato non è più dovuta; tale opzione del legislatore, in un'epoca nella quale le Pubbliche amministrazioni sono in grado di dialogare tra loro anche per via telematica, rappresenta indubbiamente un notevole elemento di semplificazione.
Il termine previsto per la presentazione per la registrazione del contratto sostituirebbe, quindi, quello delle 48 ore previsto per la comunicazione dal decreto legge 59/1978. 

La registrazione dell'atto di cessione tiene luogo della comunicazione
Come anticipato, per i contratti aventi a oggetto la cessione della proprietà o del godimento di un immobile per una durata superiore a 30 giorni e sottoposti a registrazione, non è più necessario presentare all'autorità di Polizia la comunicazione di cessione di fabbricato introdotta dall'articolo 12 del decreto legge n. 59/1978.
Lo prevede espressamente il comma 344 della Finanziaria laddove dispone che "la presentazione per la registrazione degli atti di cessione di cui al predetto articolo 12 del decreto-legge n. 59 del 1978 tiene luogo della comunicazione di cui al medesimo articolo 12".
Preme evidenziare che la novella legislativa viene a modificare unicamente la disciplina relativa alla comunicazione di cui all'articolo 12 più volte citato, motivo per cui si può ritenere che rimane ferma la comunicazione di cessione di fabbricato (da presentare all'autorità di Polizia sempre entro 48 ore) per la concessione di alloggio o di ospitalità a uno straniero o a un apolide, per l'assunzione di uno di questi soggetti come dipendente e per la cessione agli stessi della proprietà o del godimento di beni immobili(1). 

Nuovi obblighi per chi esercita attività di intermediazione nel settore immobiliare
L'obbligo di presentazione della comunicazione di cessione di fabbricato ex articolo 12 del decreto legge 59/1978 viene esteso, dal comma 345 della legge finanziaria, anche nei confronti dei soggetti che esercitano abitualmente l'attività di intermediazione nel settore immobiliare.
Le modalità di trasmissione sono le medesime rispetto a quelle previste dal comma 344; pertanto, deve essere utilizzato il modello informatico, da trasmettere telematicamente, predisposto per i soggetti ordinariamente obbligati alla comunicazione (cioè i soggetti che cedono la proprietà, il possesso o la detenzione del fabbricato).

E' interessante notare come l'obbligazione introdotta dalla novella legislativa per gli intermediari nel settore immobiliare si può considerare caratterizzata dalle seguenti peculiarità:

  • gli intermediari sono tenuti alla comunicazione evidentemente solo per le cessioni di cui i predetti soggetti hanno diretta conoscenza, per avervi concorso ovvero assistito in ragione della loro attività
  • l'obbligazione può ritenersi autonoma rispetto a quella ordinariamente prevista per i soggetti di cui al comma 344, in quanto il legislatore non ha espressamente collegato i due rispettivi adempimenti. Da tale circostanzia si può far discendere come conseguenza che l'adempimento per gli intermediari dovrebbe ritenersi comunque dovuto anche se a ciò ha comunque provveduto il cedente a ciò obbligato
  • l'obbligazione in commento per certi versi può addirittura ritenersi aggravata rispetto a quella ordinariamente prevista dall'articolo 12 del decreto legge 59/1978, in quanto viene previsto, nel comma 345 della legge 311/2004, che per le cessioni diverse da quelle della proprietà, l'obbligo di comunicazione ai sensi del predetto articolo 12 sussiste anche per le cessioni di durata inferiore al mese (come avviene solitamente nelle locazioni che interessano le zone turistiche e che hanno durata ridotta e che, evidentemente, si vogliono far emergere in quanto si ritiene che al loro interno contengono sacche di evasione)
  • in caso di violazione si applica la sanzione amministrativa di cui al quarto comma dell'articolo 12 del decreto legge 59/1978 in commento, cioè:
    • da 103, 29 euro a 1.543,27 euro
    • in caso di seconda violazione, il sindaco del comune in cui operano i soggetti, su segnalazione dell'Agenzia delle Entrate, dispone la sospensione per un mese della loro attività

 

Il nuovo modello di comunicazione da approvare con decreto interdirigenziale
Come accennato sopra, la trasmissione telematica all'Agenzia delle Entrate della comunicazione di cessione di fabbricato dovrà avvenire attraverso un modello approvato con decreto interdirigenziale del ministero dell'Interno e dell'Agenzia delle Entrate, reso gratuitamente disponibile sul sito Internet www.agenziaentrate.gov.it, con modalità telematiche.
In base alla nuova disciplina, di cui al comma 344 della legge finanziaria, i modelli di comunicazione di cessione di fabbricato, compilati con modalità informatiche, dovranno essere trasmessi telematicamente dai contribuenti, anche avvalendosi degli intermediari di cui all'articolo 3 del Dpr 22.7.1998, n. 322(2), o degli uffici dell'Agenzia delle Entrate.
Ricevuta la comunicazione di cessione di fabbricato per via telematica, l'Agenzia delle Entrate:

  • produce una ricevuta informatica
  • elabora e trasmette telematicamente i dati al ministero dell'Interno(3).

 

Il modello di comunicazione, che per ora è semplicemente "previsto" ma non ancora emanato, sembra sostanzialmente identico, quanto alle modalità di redazione, trasmissione, eccetera, agli altri modelli che circolano in continuazione tra contribuenti e Fisco, costituendo una "rete" di "informative" necessarie, da un lato, a tutelare le singole posizioni soggettive dei cittadini, e dall'altro - per l'Amministrazione - ad avere cognizione degli "atti, fatti e comportamenti" aventi rilevanza fiscale.
La "mappatura" dei comportamenti fiscalmente rilevanti serve, evidentemente, nell'ottica del buon andamento dell'attività amministrativa, a evitare il rischio di porre in essere attività pregiudizievoli per l'interesse pubblico, ma spesso anche per quello particolare dei contribuenti (ad esempio, la reiterazione di attività di controllo fondate su di un identico presupposto).

Alcune osservazioni
La ricostruzione fin qui effettuata consente di affermare che l'obbligo di comunicazione, che trovava la propria ragione fondante nel contrasto dei fenomeni terroristici, e quindi nell'esigenza, da parte degli organi di polizia, di conoscere le generalità di coloro che occupavano o avevano la disponibilità di immobili (i quali potevano in ipotesi fungere quali "covi" terroristici, depositi di armi e materiali esplosivi, eccetera), ha subito con la Finanziaria 2005 una sostanziale mutazione, divenendo norma in primo luogo di "garanzia fiscale".
Se, infatti, l'Agenzia delle Entrate è il primo "collettore" della comunicazione (la quale può avvenire anche in forma di semplice registrazione dell'atto), successivamente ritrasmessa al ministero dell'Interno (competente per le attività di ordine pubblico), ciò significa che lo scopo originario è stato assorbito dalla più recente esigenza di contrastare l'evasione fiscale nel settore immobiliare.

Tale nuova priorità, cui il legislatore della Finanziaria 2005 ha riservato una posizione determinante nel quadro delle attività di controllo, integrando e potenziando sia i poteri del Fisco che gli obblighi posti a carico dei contribuenti, è indotta, evidentemente, dal reiterarsi nel corso degli anni di comportamenti evasivi che hanno comportato ingenti sottrazioni di "base imponibile" (interessando sia le imposte sui redditi che i settori del registro e dell'Iva).
Va a tale proposito evidenziato che, in sede di definizione delle prime linee - guida ufficiali in materia di accertamento, è stato previsto, per le strutture di analisi e ricerca, il compito di condurre specifiche attività di indagine "...finalizzate a far emergere posizioni interessate da fenomeni evasivi nel settore delle locazioni immobiliari" (circolare dell'Agenzia delle Entrate 21.2.2005, n. 77/E).
Il nuovo obiettivo è quindi "strategico", e comunque lo "sdoppiamento" della trasmissione tra Agenzia delle Entrate e ministero dell'Interno non complica - ma anzi semplifica - gli adempimenti dei privati, facendo salva anche l'originaria finalità (di "pubblica sicurezza") della comunicazione. 


NOTE:
1 Secondo la disposizione dell'articolo 7 del Dlgs 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero):
- Chiunque, a qualsiasi titolo, dà alloggio ovvero ospita uno straniero o apolide, anche se parente o affine, o lo assume per qualsiasi causa alle proprie dipendenze ovvero cede allo stesso la proprietà o il godimento di beni immobili, rustici o urbani, posti nel territorio dello Stato, è tenuto a darne comunicazione scritta, entro quarantotto ore, all'autorità locale di pubblica sicurezza.
- La comunicazione comprende, oltre alle generalità del denunciante, quelle dello straniero o apolide, gli estremi del passaporto o del documento di identificazione che lo riguardano, l'esatta ubicazione dell'immobile ceduto o in cui la persona è alloggiata, ospitata o presta servizio ed il titolo per il quale la comunicazione è dovuta. 

2 Dpr 22.7.1998, n. 322 - "Regolamento recante modalità per la presentazione delle dichiarazioni relative alle imposte sui redditi, all'imposta regionale sulle attività produttive e all'imposta sul valore aggiunto, ai sensi dell'articolo 3, comma 136, della legge 23 dicembre 1996, n. 662".
Articolo 3 - Modalità di presentazione ed obblighi di conservazione delle dichiarazioni. Testo in vigore dal 1° gennaio 2004 (risultante dopo le modifiche apportate dall'articolo 2, comma 61, legge 24 dicembre 2003, n. 350). 
(Omissis)
3. Ai soli fini della presentazione delle dichiarazioni in via telematica mediante il servizio telematico Entratel si considerano soggetti incaricati della trasmissione delle stesse:
a) gli iscritti negli albi dei dottori commercialisti, dei ragionieri e dei periti commerciali e dei consulenti del lavoro;
b) i soggetti iscritti alla data del 30 settembre 1993 nei ruoli di periti ed esperti tenuti dalle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura per la sub-categoria tributi, in possesso di diploma di laurea in giurisprudenza o in economia e commercio o equipollenti o diploma di ragioneria;
c) le associazioni sindacali di categoria tra imprenditori indicate nell' articolo 32, comma 1, lettere a), b) e c), del decreto legislativo 9 luglio 1997, n. 241 , nonché quelle che associano soggetti appartenenti a minoranze etnico-linguistiche;
d) i centri di assistenza fiscale per le imprese e per i lavoratori dipendenti e pensionati;
e) gli altri incaricati individuati con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze. (Omissis) 

3 Cfr. Corradin, "Finanziaria 2005 - novità in materia di immobili", Schede di aggiornamento Eutekne, agg. 1/2005 scheda n. 790.05. 

Fabio Carrirolo
Giuseppe Tucci
pubblicato Lunedì 14 Marzo 2005

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