Nell'ambito del dibattito sul ruolo della PA, nei confronti della quale gravano pesanti critiche in relazione alla scarsa efficienza e conseguentemente al suo costo eccessivo, un interessante contributo arriva dall'agenzia delle Entrate, che ha elaborato alcuni indicatori finalizzati a monitorare l'efficienza nel processo di produzione dei servizi che eroga. Il lavoro realizzato dall'ufficio Studi illustra i fondamenti teorici di tali indici, che rivestono un carattere di generalità tale da consentirne l'adozione, mutatis mutandis, anche per altri servizi pubblici.

Anche in virtù dello stimolo esercitato dalle critiche, alcuni settori della pubblica amministrazione hanno reagito adottando strumenti e procedure finalizzate a premiare l'efficienza. Un esempio in tal senso proviene dalla direzione provinciale delle Entrate del Trentino che ha stipulato un innovativo accordo con i sindacati (4 dicembre 2007) nel quale, utilizzando opportuni indicatori, si quantifica la prestazione lavorativa dei singoli e si eroga il compenso in funzione dei risultati raggiunti.

Gli studi dell'agenzia delle Entrate si collocano in questo contesto, trasponendo un concetto di produttività di tipo privatistico in ambito pubblico. Il tema dell'efficienza è particolarmente sentito dall'Amministrazione fiscale, anche perché si è acquisita ormai la consapevolezza che, laddove la qualità della pubblica amministrazione è più elevata, la propensione ad evadere risulta più bassa.

Migliorare vuol dire puntare all'obiettivo di uno Stato che faccia meglio con minori risorse economiche, salvaguardando la specificità dell'offerta pubblica, che dipende dalla capacità di fornire qualcosa di qualitativamente e/o quantitativamente migliore del settore privato.
Già l'adozione del modello di Agenzia ha rappresentato un tentativo di introdurre strumenti di mercato nel funzionamento dello Stato, finalizzato a indurre una gestione maggiormente efficiente del servizio. Affinché ciò si realizzi occorre disporre di una informazione adeguata che consenta di determinare una funzione di produzione del servizio pubblico.

Per calcolare tale funzione di produzione è dirimente separare nettamente la dotazione monetaria dal risultato del processo produttivo, ovvero l'input necessario per produrre dall'output prodotto. Ciò vuol dire spezzare l'identità, non sempre verificata, più spesa pubblica uguale maggiore/migliore servizio offerto. La metodologia proposta realizza tale scissione utilizzando il concetto di produzione a prezzi costanti.
La produzione a prezzi costanti deve includere solo le attività che l'ente pubblico offre all'esterno, tecnicamente indicate con il termine core business, escludendo quelle che hanno unicamente finalità interne. Queste ultime, infatti, possono essere aumentate indipendentemente dal risultato conseguito e, quindi, accrescere artificialmente la crescita della produzione a prezzi costanti. Pertanto, definire correttamente il core business rappresenta un momento essenziale per scongiurare il carattere di autoreferenzialità di cui spesso è accusata la pubblica amministrazione, vuol dire cioè orientare la produzione del servizio pubblico sempre più verso il cittadino che ne usufruisce.

La misura da noi proposta incorpora sia gli elementi quantitativi sia quelli qualitativi connessi con il servizio offerto, traducendo entrambi in una variazione della produzione. In particolare, l'aspetto della qualità è colto tramite l'utilizzo dei tempi unitari medi di produzione (Tum). Ciò solleva il problema della corretta quantificazione dei Tum, che devono rispecchiare una tempistica efficiente. Tale problema è, però, superato dall'analisi in serie storica, imponendo il vincolo che, a parità di servizio erogato, il Tum dell'anno successivo non possa essere superiore a quello dell'anno precedente. Lo strumento, quindi, aiuta a innescare un circolo virtuoso che tenderà a far convergere i Tum verso una soglia di efficienza.

L'analisi dei tempi unitari medi consente di svolgere ulteriori approfondimenti sull'entità degli adempimenti burocratici posti in essere dalle amministrazioni per produrre i propri servizi. Una riduzione di questi ultimi deve necessariamente tradursi in una diminuzione dei Tum, offrendo, così, un riscontro quantitativo immediato del risparmio di costi indotto dall'introduzione di processi di semplificazione.
L'input di lavoro utilizzato è rappresentato tramite le ore lavorate ponderate, che colgono l'aspetto qualitativo del lavoro erogato attraverso la "ponderazione" delle ore effettivamente lavorate per le retribuzioni dei diversi livelli occupazionali dei dipendenti. Implicitamente, si impone un vincolo di coerenza, associando a una maggiore retribuzione una più alta produttività. Tale vincolo è introdotto per stimolare il corretto utilizzo del personale con qualifiche più elevate, ovvero scongiurare la possibilità di aumentare le posizioni di vertice di ciascuna qualifica funzionale.

Per monitorare l'efficienza si è proposto l'indicatore relativo alla produttività apparente del lavoro, che misura sia la variazione dell'intensità del fattore lavoro erogata, sia le innovazioni indotte dal differente mix di fattori produttivi impiegati. Quest'ultima notazione consente di svolgere alcune importanti considerazioni sul ruolo svolto dalla dotazione di capitale, definito sia nelle sue componenti materiali, macchine e attrezzature, che nei suoi aspetti immateriali, nuove conoscenze e tecnologie. Ad esempio, un elemento cardine per valutare il processo di informatizzazione che, negli ultimi anni, ha interessato la pubblica amministrazione, è dato dai recuperi di efficienza che ha indotto, cioè di quanto ha incrementato la produttività del servizio offerto.

La crescita della produttività è importante poiché assicura uno sviluppo duraturo del servizio offerto. Nell'ambito più specifico della pubblica amministrazione, il primo risultato atteso da un incremento di produttività è quello di creare delle "esternalità" positive, in termini di maggiore apprezzamento della pubblica opinione rispetto ai servizi offerti. Stimolando, per questa via, la coesione sociale, che rappresenta un fattore innegabile di sviluppo e contribuisce a favorire la compliance fiscale.

L'incremento della produttività è, inoltre, il pilastro sul quale si fonda l'obiettivo di produrre meglio con meno. Aumentando la produttività, infatti, si liberano risorse monetarie pubbliche, che possono essere utilizzate in modo alternativo: per potenziare i settori più carenti, per ricompensare i lavoratori del maggiore sforzo erogato ovvero contribuendo al contenimento del deficit pubblico. Occorre ricordare che si stanno replicando in ambito pubblico delle considerazioni tipiche del settore privato. La sostanziale differenza risiede nel fatto che gli eventuali risparmi di costi che si realizzano contribuiscono a finanziare il settore pubblico e, quindi, mettono nuove risorse a disposizione dell'intera collettività.


Per saperne di più:
2008/4 - La valutazione dell'efficienza nei servizi pubblici. Un approccio macro-economico

2008/5 - Proposta di indicatori di efficienza per l'Agenzia delle Entrate: metodologia

2008/6 - Proposta di indicatori di efficienza per l'Agenzia delle Entrate: analisi dei risultati