Giovedì 24 Maggio 2012 - Aggiornato alle 14:30
Giurisprudenza
Per sospendere il rimborso Iva
il “fermo contabile” non è la via
il “fermo contabile” non è la via
La disciplina dell’imposta contiene sufficienti garanzie per assicurare l’Erario dalle indebite percezioni
Nell’ipotesi di istanza di rimborso proposta ai sensi dell’articolo 38-bis del Dpr 6331972, l’Amministrazione finanziaria non può avvalersi dell’istituto del fermo amministrativo di cui all’articolo 69 del Regio decreto 2440/1923 (cosiddetto “fermo contabile”) in quanto la disciplina dell’Iva accorda un sistema di garanzie volto ad assicurare l’Erario da eventuali indebite percezioni di rimborsi d’imposta da parte dei contribuenti. Interessante appare, infine, il richiamo che le sezioni unite fanno alla loro precedente ordinanza n. 14831/2008 nella quale, con riferimento questa volta all’ipotesi di fermo amministrativo ex articolo 86 del Dpr 602/1973 (ganasce fiscali), hanno precisato che, ai fini della giurisdizione, rileva la natura dei crediti posti a fondamento del provvedimento di fermo, pertanto essa “…spetterà al giudice tributario o al giudice ordinario a seconda della natura tributaria o meno dei crediti, ovvero ad entrambi se il provvedimento di fermo si riferisce in parte a crediti tributali e in parte a crediti non tributari (Cass. Sez. un. 2008/14831, che in base al principio enunziato ha affermato la giurisdizione del giudice ordinario essendo stato disposto il fermo per contributi INPS)”.
Questo il principio contenuto nell’ordinanza della Cassazione n. 15424 del 1° luglio 2009 che, nel confermare nel merito l’orientamento già espresso dalla Suprema corte in altre precedenti pronunce, offre lo spunto per chiarire l’esatta individuazione del giudice competente a decidere sul “fermo contabile”.
Nel caso in esame, una società propone ricorso avverso il provvedimento di sospensione del rimborso del credito Iva relativo all’anno 2005, emesso sul presupposto che, da un processo verbale di constatazione notificato nel 2006, scaturiva un credito erariale superiore al rimborso richiesto.
La Commissione tributaria accoglie il ricorso ritenendo, per un verso, l’atto impugnabile ai sensi dell’articolo 19 del Dlgs 546/1992 e, per un altro, insussistenti i presupposti per l’adozione del fermo amministrativo di cui all’articolo 69 del Regio decreto n. 2440 del 1923, non potendosi considerare tali le mere risultanze del processo verbale di constatazione.
Tale sentenza viene confermata dai giudici di appello che respingono il gravame proposto dall’ufficio. Quest’ultimo propone quindi ricorso per cassazione deducendo la violazione dell’articolo 69 del Regio decreto, in quanto la sentenza di appello non ha ritenuto applicabile il fermo amministrativo di cui alla richiamata disposizione sulla base di ragioni di credito dell’Amministrazione finanziaria contenute in un semplice processo verbale di constatazione.
La Cassazione respinge il ricorso nella considerazione che “…questa Corte ha, invero, reiteratamente affermato che, in tema di rimborsi IVA, l’art. 38-bis d.p.r. 633/1972 - prevedendo, accanto alla sospensione dell’esecuzione dei rimborsi in presenza di contestazioni penali, un articolato sistema di garanzie teso a tutelare l’interesse dell’Erario all’eventuale recupero di quanto dovesse risultare indebitamente percepito dal contribuente - introduce una specifica garanzia a favore dell’Amministrazione e preclude, pertanto, l’applicazione a detti rimborsi dell’istituto del fermo amministrativo, previsto dall’art. 69 r.d. 2440/1923 (cfr. Cass. 27265/06, 10199/03)”.
Il fermo amministrativo
Con l’espressione “fermo amministrativo” si fa riferimento a due diverse tipologie di provvedimenti: uno è rappresentato dall’istituto di cui all’articolo 69 del Rd 2440/1923 relativo all’amministrazione del patrimonio e alla contabilità generale dello Stato, l’altro dal fermo di cui all’articolo 86 del Dpr 602/1973 che si riferisce al procedimento di riscossione dei tributi.
Per evitare confusioni tra i due istituti, convenzionalmente il primo si definisce “fermo contabile, mentre il secondo assume la denominazione di “ganasce fiscali”.
Relativamente al “fermo contabile”, il comma 6 del citato articolo 69 dispone che “Qualora un’amministrazione dello Stato che abbia, a qualsiasi titolo ragione di credito verso aventi diritto a somme dovute da altre amministrazioni, richieda la sospensione del pagamento, questa deve essere eseguita in attesa del provvedimento definitivo”.
Il “fermo contabile” – utilizzabile anche dall’agenzia delle Entrate ai sensi del comma 7 dell’articolo 69 – è uno strumento cautelare (cfr Cassazione, sentenza n. 7952/2004 e sentenze, sezioni unite, nn. 7945/2003, 1733/2002, 7414/1998) volto a consentire la sospensione del pagamento da parte dello Stato di debiti liquidi ed esigibili, a salvaguardia dell’eventuale compensazione di tali debiti con crediti che l’Amministrazione statale, considerata nella sua unità, vanti nei confronti del medesimo soggetto, che integra una speciale forma di autotutela accordata allo Stato in ragione della protezione del pubblico interesse connesso alle sue esigenze finanziarie.
In tal caso, l’Amministrazione può determinare la sospensione del pagamento del credito vantato dalla controparte, aspettando che maturino le condizioni per la compensazione legale.
La ratio normativa che caratterizza questo istituto sta nell’esigenza di tutelare e salvaguardare il credito dell’Amministrazione, nell’ipotesi in cui, a fronte dell’adempimento dell’obbligazione a favore del privato, l’Amministrazione stessa potrebbe vedere insoddisfatta la propria pretesa.
Il carattere cautelare del “fermo contabile” comporta la sua necessaria temporaneità. Si tratta infatti di un provvedimento amministrativo al quale deve comunque fare seguito o la revoca (nell’ipotesi in cui la ragione creditoria dell’Amministrazione si rilevi non sussistente o quando il soggetto privato abbia adempiuto la sua obbligazione) oppure la compensazione legale fra i due crediti.
Data la natura discrezionale del provvedimento di fermo - atteso che l’Amministrazione è chiamata a effettuare delle valutazioni che concernono il differimento o meno dell’adempimento di un’obbligazione e che lo stesso provvedimento, una volta emesso, può essere revocato, d’ufficio o su istanza del privato - la competenza giurisdizionale a decidere sullo stesso è del giudice amministrativo.
La giurisdizione sul fermo contabile
Tuttavia, in ordine all’esatta individuazione del giudice competente a decidere sul “fermo contabile” si sono formati due distinti orientamenti giurisprudenziali: il primo rappresentato dalla prevalente giurisprudenza della Corte dei conti (sentenze nn. 582/2007, 201/2004 e 19/2004) secondo cui il “fermo contabile” si deve impugnare innanzi al giudice amministrativo, il secondo, invece, ritiene sussistere la giurisdizione del giudice contabile (Tar Lombardia, sentenza n. 5499/2007).
Per la Corte dei conti (sentenza n. 582/2007) quando la controversia – pur riguardando i risvolti pensionistici (materia questa che rientra nella giurisdizione della magistratura contabile) del provvedimento amministrativo di fermo – ha a oggetto la cognizione di detto provvedimento non in via incidentale, ma principale, esula dalla giurisdizione del giudice contabile per rientrare in quella del giudice amministrativo.
Di contro, nella richiamata sentenza n. 5499/2007 i giudici amministrativi milanesi - chiamati a decidere sul ricorso proposto da un pensionato avverso il provvedimento con cui la sua ex Amministrazione disponeva una ritenuta (rectius, fermo) sul suo rateo pensionistico - affermano che “…Il fermo amministrativo costituisce esplicazione di un potere autoritativo dell’Amministrazione che le è attribuito per l’importanza dell’interesse perseguito, la tutela delle ragioni creditorie dell’Erario, e che in forza di tale importanza prevale sul diritto soggettivo del creditore degradandolo ad interesse legittimo (Cass. SS.UU. 4 novembre 2002 n. 15382), come avvenuto nel caso di specie: il Ministero, con l’emanazione del provvedimento di fermo, ha esercitato un potere che ha inciso sul diritto soggettivo del ricorrente alla percezione della pensione, degradandolo ad interesse. Ma se in materia pensionistica la Corte dei Conti esercita giurisdizione estesa sia ai diritti soggettivi che agli interessi legittimi, ne segue che non può non spettare alla stessa la cognizione della presente controversia. La giurisdizione del giudice contabile non si limita infatti alle sole liti riguardanti il diritto a pensione, ma si estende anche a quelle connesse, non essendo preclusa dalla necessità di effettuare un’indagine sul corretto uso dei poteri discrezionali della Pubblica Amministrazione (C.d.S. 30 dicembre 2003, n. 9178)”.
A far luce in materia sono intervenute le sezioni unite della Cassazione che, chiamate a risolvere un conflitto negativo di giurisdizione (ex articolo 362, comma 2, n. 1, del codice di procedura civile), con sentenza n. 555/2009 – nel ribadire che il “fermo contabile” “…ha lo scopo di legittimare la sospensione, in via cautelare e provvisoria, del pagamento di un debito liquido ed esigibile da parte di un’amministrazione dello Stato, a salvaguardia della eventuale compensazione legale di esso, con un credito, anche se non attualmente liquido ed esigibile, che la stessa od altra amministrazione statale, considerata nella sua unicità di soggetto di rapporti giuridici, pretenda di avere nei confronti del suo creditore (Cass. Sez. Un. 2003/ 7945)…” – hanno definitivamente chiarito che “Lo stretto collegamento fra la misura cautelare in esame (e le sue vicende) e il diritto per la cui provvisoria tutela essa è concessa consente quindi ad affermare il principio per cui la cognizione delle controversie relative al fermo amministrativo è attribuita al giudice cui spetta la cognizione delle controversie sul diritto con esso cautelato”.
Marco Denaro
pubblicato Venerdì 21 Agosto 2009
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