Accertamenti fiscali e Comuni.
Le segnalazioni qualificate - 2

Il punto sulle segnalazioni qualificate nel processo di partecipazione dei Comuni all'accertamento fiscale e contributivo. Nella seconda parte dell'approfondimento, la ripartizione di competenza.

Il provvedimento del direttore dell'Agenzia delle Entrate 3 dicembre 2007 stabilisce che le segnalazioni rilevanti ai fini dell'accertamento dei tributi statali sono trasmesse - esclusivamente con modalità telematica - in via alternativa all'Agenzia del Territorio, all'Agenzia delle Entrate e alla Guardia di finanza.
A parte la "naturale" destinazione all'Agenzia del Territorio in ragione, sopra tutto, della sua qualificazione tecnica (tali disposizioni vanno comunque coordinate con l'incorporazione del Territorio nell'Agenzia delle Entrate, avvenuta con decorrenza 1 dicembre 2012), merita di essere meglio approfondito l'aspetto della ripartizione delle segnalazioni in via esclusiva fra Agenzia delle Entrate e Guardia di finanza che emerge dal dettato regolamentare, al fine di valutarne l'effettiva portata rispetto all'attività di accertamento. L'uso del termine "competenza" pone, infatti, il dubbio se la stessa debba intendersi in senso strettamente tecnico, cioè quale sfera di poteri e facoltà attribuita ad un organo. La competenza, in questo caso, ha una funzione di limite, in quanto definendo facoltà e poteri pone dei limiti all'agire degli organi: gli atti compiuti dall'organo al di fuori della sua competenza sono invalidi e precisamente affetti dal vizio di incompetenza. In caso contrario, la locuzione utilizzata dovrà intendersi in senso "atecnico" e, dunque, quale indicazione di coordinamento, in via amministrativa, di un'attività di collaborazione funzionale.

In specie, con riferimento all'incompetenza amministrativa, l'insegnamento di dottrina e giurisprudenza avverte di distinguere l'incompetenza assoluta che determina la nullità dell'atto, dall'incompetenza relativa che ne determina il vizio d'illegittimità, soggetto all'impugnativa nel termine decadenziale.
Nel primo caso, l'atto è emanato dall'organo di un'amministrazione diversa da quella competente a provvedere per legge, ovvero quando riguardi un oggetto che rientri nella competenza territoriale di altro organo, ovvero l'organo esercita funzioni di competenza di altro potere dello Stato ("difetto di attribuzioni").
Nel secondo caso, l'atto è posto in essere da un organo della stessa amministrazione cui appartiene l'organo competente. In tal senso, l'incompetenza amministrativa relativa si concretizza, in gran parte delle ipotesi, come un'incompetenza di grado. In base a quanto stabilito dall'articolo 97 della Costituzione, la competenza amministrativa degli organi viene individuata in base alla legge; si tratta, però, di una riserva di legge relativa che, in talune determinate ipotesi previste dalla legge stessa, consente il trasferimento dell'esercizio delle funzioni oggetto della competenza amministrativa (delega di poteri, avocazione o sostituzione). Nelle segnalate ipotesi, tuttavia, la titolarità della competenza amministrativa rimane inalterata, mentre si trasferisce l'esercizio dei relativi poteri.

Ora, non ci pare che tali problematiche possano riguardare l'ambito in esame. Chiara appare, infatti, la dettagliata normativa contenuta nel Dpr n. 600/1973, diretta a disciplinare la competenza degli uffici finanziari. In particolare, l'articolo 31, dopo aver disposto al primo comma che gli "(…) Uffici delle imposte controllano le dichiarazioni presentate dai contribuenti e dai sostituti d' imposta, ne rilevano l' eventuale omissione e provvedono alla liquidazione delle imposte o maggiori imposte dovute (…) provvedono all' irrogazione delle pene pecuniarie (…)", afferma nel secondo comma che la "(…) competenza spetta all'Ufficio distrettuale nella cui circoscrizione è il domicilio fiscale del soggetto obbligato alla dichiarazione alla data in cui questa è stata o avrebbe dovuto essere presentata".
Gli uffici dell'Agenzia delle Entrate "subentrano" ai vecchi uffici tributari per effetto, sia della disposizione di carattere generale di "riserva di competenza" attribuita all'ente ex articolo 62 del Dlgs n. 300/1999 sia in base alle disposizioni organizzative dettate dalla stessa Agenzia in base all'autonomia regolamentare a essa attribuita dall'articolo 1, comma 360, della legge n. 244/2007.

Non meno chiare e definite sono le funzioni attribuite alla Guardia di finanza. Già ai sensi dell'articolo 33, comma 3, del Dpr 600/1973, e dell'articolo 63, comma 1, del Dpr 633/1972, essa interagisce con gli uffici fiscali (pur non avendo poteri di accertamento), in chiave di cooperazione nell'acquisizione e nel reperimento di elementi utili ai fini dell'accertamento dei redditi, dell'Iva, e per la repressione delle relative violazioni. Né mancano interventi normativi di settore. Per quanto riguarda l'attività ispettiva finalizzata alla tutela della pretesa erariale, ad esempio, è prevista una collaborazione della Guardia di finanza con Equitalia Spa. In questo caso, la Guardia di finanza ha il compito di reperimento e analisi della documentazione volta alla ricostruzione delle consistenze patrimoniali dei debitori anche al fine di prevenire/reprimere atti di sottrazione fraudolenta di beni alla riscossione dei tributi. Inoltre, la Guardia di finanza ha acquisito un livello di responsabilità istituzionale primaria con l'assunzione del ruolo di "polizia economica finanziaria dello Stato" (attività volta al monitoraggio di tutto il settore economico-finanziario e alla difesa del connesso interesse pubblico). Infine, c'è stato un processo di riforma organica, avviato con il Dpr 34/1999 e completato con la legge n. 78/2000, per cui l'attività della Guardia di finanza si è organicamente estesa, solo per citare alcuni aspetti, al contrasto alla criminalità organizzata e al commercio di droghe, al concorso a mantenere ordine/sicurezza, alla collaborazione con magistratura contabile e con le Autorità istituzionali centrali, alla tutela del patrimonio artistico-ambientale.

Resta di esclusiva competenza dell'Agenzia delle Entrate l'attività di accertamento in senso lato e a tal fine permane, in capo alla stessa, la competenza a svolgere ogni adempimento istruttorio connesso a tale attività. Siamo, dunque, in presenza di attribuzioni, in via esclusiva o concorrente, cui non è dato derogare con un "provvedimento attuativo" di una disposizione di legge, quale è quello del direttore dell'Agenzia, assimilabile al "regolamento ministeriale" già emanato dall'esecutivo in materie di competenza dei ministeri ora attribuite alle agenzie fiscali.
Oltre tutto, la "ripartizione del trattamento" delle segnalazioni qualificate non è immediatamente contenuta nel provvedimento del direttore dell'Agenzia, ma piuttosto nell'allegato allo stesso, contenente le specifiche tecniche per la trasmissione delle segnalazioni qualificate dei Comuni all'Agenzia delle Entrate e alla Guardia di Finanza, ove si definisce esplicitamente l'esclusiva competenza al trattamento, anche con la formula "segnalazioni di competenza solo" di una delle due istituzioni (vedi tabella 2). Ci pare, allora, che la lettura "atecnica" della "ripartizione di competenza" in discorso è quella preferibile, sia per ragioni sistematiche che per le finalità ricollegabili allo stesso provvedimento in esame. Tale considerazione va ricondotta sia allo stabilimento, per via normativa, della competenza sia, in conseguenza, alla portata e ai limiti "naturali" del provvedimento in esame.

Da quanto precede si possono ricavare le seguenti considerazioni:

1. l'attività d'indagine svolta "in difformità" alla ripartizione di compiti - eventualità peraltro ricorrente soltanto per effetto di un'errata qualificazione della segnalazione da parte del Comune - non può inficiare l'iter del procedimento (le segnalazioni in questione vengono, infatti, trasmesse all'Agenzia delle Entrate piuttosto che alla Guardia di finanza, o viceversa, tramite un'apposita procedura resa disponibile ai Comuni nell'ambito del sistema Siatel v. 2 - Punto Fisco, in base alla qualificazione operata dal Comune stesso con riguardo alla tipologie in cui esse rientrano)
2. l'indirizzamento agli uffici dell'Agenzia delle Entrate (generalmente alle direzioni provinciali competenti) piuttosto che alla Guardia di finanza (o viceversa) non incide sulla legittimità degli atti istruttori successivamente posti in essere
3. la competenza all'accertamento resta in ogni caso incardinata negli uffici dell'Agenzia delle Entrate.

Tabella 2 - Ripartizione competenze fra Agenzia delle Entrate e Guardia di finanza per tipologia di segnalazione

2 - continua.
La prima parte è stata pubblicata venerdì 8