Articolo pubblicato su FiscoOggi (https://fiscooggi.it/)

Analisi e commenti

Breve storia dei tributi
sugli immobili: i fabbricati

Per quelli utilizzati direttamente dal proprietario, l’entrata in funzione del Nuovo catasto edilizio urbano nel 1962 segnò il passaggio a un sistema puramente catastale

Thumbnail
In Italia vi sono state forme specifiche di tassazione ricorrente sugli immobili: dal 1864 al 1973, a livello sia nazionale sia locale; dal 1989 in poi, a livello comunale.
Nel primo periodo, i prelievi erariali erano il tributo sui redditi dominicali dei terreni (legge 1831/1864), comprensivi anche di quelli dei fabbricati rurali, e il tributo sui redditi dei fabbricati urbani, sia residenziali (compresi quelli utilizzati direttamente dal proprietario) sia d’impresa (legge 2136/1865); insieme al tributo di ricchezza mobile, essi costituivano il sistema di imposizione diretta sui redditi.
Dal 1865 (legge 2248) si aggiunse il prelievo locale, i cosiddetti centesimi addizionali, dovuti a province e comuni in proporzione alle imposte erariali; dapprima applicati a tutte le tre imposte dirette, essi furono limitati (legge 5784/1870) ai tributi sui terreni e sui fabbricati.
 
Poiché la trattazione delle imposte sui terreni agricoli dovrebbe essere integrata (e complicata) con quella della tassazione delle relative imprese, di seguito si illustrerà solo l’imposizione sui fabbricati.
 
La vicenda dell’imposta sui fabbricati urbani ruota principalmente sui sistemi per determinare la base imponibile.
Nel 1865 si rinunciò ad adottare un sistema catastale, nella convinzione che, a differenza dei terreni, “la destinazione abituale degli edifici e le influenze che agiscono sulla loro attitudine a dare un reddito”, come il movimento della popolazione, la posizione degli immobili e in generale le dinamiche di mercato, “producono, il più delle volte, disformi incidenze e ripercussioni” (così Giulio Alessio); “disformità” che il catasto sembrava inadatto a rappresentare. Ma, secondo le parole di Achille Plebano, a fianco della “sfiducia nel sistema catastale” vi fu anche la “paura del sistema della rendita”, cioè di basarsi sul reddito effettivamente prodotto anno per anno, con conseguente necessità di controlli continui da parte del fisco. Ne sortì un sistema misto, in cui il proprietario denunciava il reddito – effettivo per i fabbricati locati e potenziale per quelli utilizzati direttamente – ma a tale valore era riconosciuta una certa stabilità. Il contribuente era obbligato a una nuova denuncia e il fisco autorizzato a un nuovo accertamento solo quando il reddito fosse variato di almeno un terzo (revisioni parziali); ogni cinque anni l’amministrazione finanziaria avrebbe effettuato una revisione generale.
 
Le revisioni, parziali e generali, si rivelarono il punto debole del sistema. Quelle generali si tennero nel 1870, 1877 e 1890, non senza numerose difficoltà e resistenze da parte della popolazione, per cessare poi del tutto; quelle parziali erano poco frequenti da parte dei contribuenti e ancor più rare da parte del fisco, che trovava difficoltà nel dimostrare l’avvenuto incremento di un terzo. Non stupisce perciò la lamentela dell’amministrazione alla vigilia della grande guerra: “il pubblico erario … non ha compartecipato nella dovuta misura ai lucri che i proprietari edilizi hanno conseguito per effetto del mirabile sviluppo della vita economica del paese”.
 
Dopo il conflitto ci fu un tentativo di modificare la situazione. Nel 1925 (Rd 3069/1923) si ebbe una rivalutazione a forfait dei redditi dichiarati, mediante moltiplicatori differenziati in base alla data dell’ultimo accertamento; doveva essere una tappa provvisoria, in vista di una nuova revisione generale fissata per il 1930, ma l’appuntamento fu ancora una volta disatteso.
 
Si giunse così al 1939, quando, venuta evidentemente meno la “sfiducia”, si optò per un sistema catastale anche per i fabbricati (Rdl 652/1939). Un catasto urbano esisteva già: era stato formato dopo la prima revisione del 1870, raccogliendo in registri gli esiti di denunzie e accertamenti; era descrittivo (per le mappe si faceva riferimento al catasto terreni) e globale (considerava l’intero edificio). Ora si creava un nuovo catasto edilizio urbano (Nceu), geometrico e per singole per unità immobiliari. La valutazione era effettuata mediante tariffe d’estimo da moltiplicare per l’unità di misura dell’immobile (vani, superficie o volume) o, per gli immobili a destinazione speciale (beni d’impresa), mediante stima diretta.
L’entrata in funzione (“in conservazione”) del catasto nel 1962, in pieno boom edilizio, segnò il passaggio a un sistema puramente catastale per gli immobili utilizzati direttamente dal proprietario. Per quelli in locazione, invece, si confermava un sistema misto, ma diverso rispetto al passato: ora (legge 131/1960) si doveva fare il confronto fra la rendita catastale e il canone di locazione, ridotto di un quarto; si adottava quest’ultimo valore, se risultava diverso dalla rendita per almeno un quinto. Le rendite, calcolate sulla base dei redditi medi del triennio 1937-1939, erano rivalutate con coefficienti fissati annualmente da un decreto ministeriale. Il sistema sopravvisse all’imposta sui fabbricati e passò in eredità, in via provvisoria, ai tributi sui redditi post riforma, fino alla revisione delle tariffe d’estimo del 1990.
 
Meno rilevanti le vicende dell’aliquota. Fissata inizialmente al 12,5%, fu innalzata subito dai decimi di guerra al 16,25%. Durante il primo conflitto mondiale il prelievo fu prima aumentato al 18,125% e poi reso progressivo (Dll 1546/1917), con aliquote dal 16,25% al 22%. Nel 1924 (Rd 1613) tornò proporzionale al 10%. Nel 1951 (legge 1219) il tasso scese al 5%.
Due aspetti particolari meritano di essere ancora menzionati: il trattamento dei fabbricati destinati ad attività industriali (gli “opifici”) e la deduzione delle spese.
 
La tassazione degli opifici incontrò una prima complicazione nel fatto di considerare o meno tassabili anche i macchinari annessi al fabbricato. Solo dopo una lunga discussione, nel 1877, se ne stabilì, in via amministrativa, l’esclusione, con qualche eccezione per gli apparati di forza motrice. Ciò nonostante la disciplina rimaneva insoddisfacente ed era ritenuta disincentivante per l’attività industriale, come attestato a contrario dalle leggi di agevolazione approvate nei decenni successivi. Così nel 1925 (Rd 3069/1923) si ebbe una radicale revisione del sistema: tutti gli opifici furono sottratti all’imposta sui fabbricati e assoggettati a quella di ricchezza mobile, come produttivi di reddito d’impresa. Nel 1936 (legge 1231/1936) la portata della disposizione fu allargata a tutti gli edifici adibiti, per loro natura, ad attività industriali o commerciali, purché utilizzati direttamente dal proprietario; per contro i canoni di locazione dei fabbricati della specie furono riassoggettati all’imposta sui fabbricati. L’assetto fu di fatto confermato dalla riforma tributaria del 1973.
 
Per le spese si scelse sin dall’inizio non la misura effettiva, ma una riduzione a forfait: un terzo per gli opifici e un quarto per gli altri fabbricati. Un sistema che, a detta di Einaudi e altri, penalizzava i vecchi immobili rispetto ai nuovi, meno bisognosi di spese, e risultava poco realistico per gli opifici. Nel 1928 la misura fu portata a un terzo per tutti i fabbricati (Rd 163/1927), per essere ridotta nuovamente a un quarto nel 1951 (legge 1219). Anche questo aspetto è sopravvissuto fino a oggi nella forma della detrazione percentuale dai canoni di locazione.
 
La vicenda dei centesimi addizionali sui fabbricati si incentra invece sui limiti all’autonomia di comuni e province. Lo Stato, condividendo questa fonte di gettito con gli enti locali, cercò sempre di evitare che questi ultimi se ne impadronissero, esaurendola. Quasi da subito (Rd 3023/1866) fu quindi posto un limite unico per tutti gli enti, oltrepassabile solo a particolari condizioni. A partire dal 1919 (Dll 156) furono adottati limiti diversi per province e per comuni e, dal 1924 (Rdl 1613), anche strutturati per soglie crescenti, superabili con vari tipi di autorizzazione. Nonostante tutti questi sforzi, la tendenza dello stato ad addossare spese agli enti locali e le condizioni finanziarie precarie di questi ultimi fecero sì che i limiti, almeno in termini “consolidati”, fossero stabilmente superati a partire dalla fine dell’Ottocento per i comuni e dopo la prima guerra mondiale per le province.
 
Un aspetto peculiare dell’imposizione sui fabbricati fu la progressiva erosione della base imponibile, un processo iniziato quasi subito dopo l’unificazione. Il tributo si prestava a esser utilizzato come strumento agevolativo: i nuovi abitati delle zone di bonifica furono assimilati a immobili rurali e quindi esclusi automaticamente dall’imposta; esenzioni furono previste, come accennato, per gli opifici, fino al 1925, dalle leggi speciali su Basilicata, Napoli e Mezzogiorno, seguiti dai provvedimenti istitutivi di aree industriali.
Con il tempo divennero dominanti le agevolazioni per l’edilizia abitativa. Iniziate con le leggi di risanamento urbano dell’Ottocento per Palermo (1867), Napoli, Torino e Bologna, esse proseguirono a inizio Novecento con interventi settoriali. In particolare, le agevolazioni per le nuove abitazioni popolari ed economiche, introdotte nel 1908 (legge 89), furono estese temporalmente nel 1914 (legge 727) e ampliate nell’oggetto nel 1923 (regio decreto 695/1923). Con quest’ultimo intervento si creò quell’esenzione venticinquennale destinata a essere rinnovata dopo la seconda guerra mondiale (leggi 408/1949 e 715/1950) e che, prorogata con alcune modifiche nel 1960 (legge 35) e nel 1968 (legge 26), passò all’Ilor, accompagnando così buona parte delle case degli italiani costruite nel XX secolo.
 
Il gettito dell’imposta sui fabbricati non superò per tutto il periodo liberale il 7% delle entrate tributarie statali; la percentuale si ridusse a un terzo di tale valore nel primo dopoguerra e si annullò di fatto nel secondo. Per le finanze locali, i centesimi addizionali ebbero un’importanza dapprima crescente fino a rappresentare, nel primo ventennio del Novecento, il 20% circa delle entrate tributarie; nel secondo dopoguerra scesero a meno del 10%, anche se, in quegli stessi anni, il loro gettito era oltre il triplo di quello dell’imposta erariale. In totale, la tassazione ante riforma dei fabbricati ebbe il suo massimo effetto tra il 1879 e il 1915, quando stato ed enti locali raccoglievano l’equivalente di oltre un punto di Pil (con un massimo di 1,42% nel 1893); calò al di sotto di tale soglia in epoca fascista e scese a meno di mezzo punto percentuale nel secondo dopoguerra.
 
Accanto all’imposta sui fabbricati e relativi centesimi addizionali furono introdotte alcune imposte minori e di breve vita, in coincidenza con l’intensificarsi di fenomeni di urbanesimo o con vicende belliche. Un primo tributo sulle aree fabbricabili (legge 320/1904) consisteva in un prelievo, dapprima proporzionale dell’1% e poi progressivo fino al 3%, applicato annualmente dal 1906 al prezzo dichiarato dal proprietario, cioè all’intero valore dell’area; rimpiazzato nel 1923 dai contributi di miglioria, fu reintrodotto in forma progressiva nel 1963 (legge 246), ma sul solo incremento di valore verificatosi, divenendo un tributo non ricorrente.
Dal 1965 fu applicata anche un’imposta erariale speciale del 20% sui redditi di abitazioni signorili e ville (legge 1013/1964). Ancor più effimeri furono i prelievi di guerra sui canoni: 5% sull’intero importo nel primo conflitto mondiale (Dll 1525/1916) e 30% sulla differenza fra il canone percepito e quelli soggetti a blocco durante il secondo (Rdl 205/1943).
 
Con il 1973 l’imposta sui fabbricati fu assorbita nell’Irpef, nell’Ilor e nell’Irpeg e i centesimi addizionali cancellati nell’ambito del sostanziale azzeramento del sistema tributario locale, insieme ai tributi sulle aree fabbricabili e sulle abitazioni signorili. Per quasi vent’anni l’Italia rimase priva di un prelievo immobiliare specifico ricorrente; la tassazione fu compresa nelle imposte generali sul reddito, tutte di fatto statali.
La base imponibile continuò a essere determinata con le regole ante riforma, fino alla revisione delle tariffe d’estimo del 1990, quando entrò in vigore, per gli immobili dati in locazione, il criterio Tuir del maggiore importo fra rendita catastale e reddito effettivo ridotto a forfait per tener conto delle spese: 10% (più un eventuale ulteriore 15%) nel 1992 (legge 413/1991), 15% dal 1993 al 2012 (Dl 330/1994) e 5% dal 2013 (legge 92/2012).
I redditi da fabbricati dichiarati rappresentavano, in un primo momento, tra l’8% e il 10% del reddito complessivo Irpef, pur scontando già fenomeni di erosione ed evasione oscillanti intorno all’80% della base imponibile potenziale. Dagli anni Novanta essi calarono a percentuali comprese fra il 4 e il 5%, per effetto anche della progressiva esclusione, a partire dal 1993, del reddito relativo all’abitazione principale (leggi 357/1993, 662/1996, 488/1999, 388/2000).
 
Già durante gli anni Ottanta, però, la crisi delle finanze pubbliche riaccese l’interesse verso il settore immobiliare. In un primo momento esso si orientò a colpire gli occupanti, anziché i proprietari: fallito il tentativo di introdurre la tassa sui servizi comunali (Tasco, 1986), si tassarono i fabbricati strumentali, assoggettati dal 1989 a un’imposta, l’Iciap (Dl 66), commisurata non solo al reddito del contribuente, ma anche alla superficie dei locali utilizzati. Al crescere dell’emergenza, tale indirizzo lasciò però il campo a una soluzione classica per la scienza delle finanze, ma nuova per il sistema italiano: una patrimoniale ordinaria specifica.
Dopo l’esperienza una tantum dell’Isi (Dl 333/1992), l’imposta straordinaria sugli immobili, dal 1993 (Dlgs 504/1992) fu applicata l’Ici ad abitazioni, beni strumentali e terreni, agricoli o edificabili; il tributo progressivamente soppiantò l’Ilor per tutti redditi da immobili e l’Irpef per i redditi delle abitazioni principali. Ribattezzata Imu (Dlgs 23/2011), l’imposta è tornata a colpire nel 2012 anche l’abitazione principale, che era rimasta dal 2008 (legge 126) priva di qualunque prelievo ricorrente, e ha assorbito anche l’Irpef sul reddito delle abitazioni secondarie. Dal 2011 (Dlgs 23) i canoni di locazione per abitazioni pattuiti tra persone fisiche possono, su opzione, essere sottratti a tassazione progressiva e assoggettati a imposizione separata e proporzionale, al lordo delle spese (“cedolare secca”).
Dal 1993 al 2007 l’Ici ha garantito un gettito pari in media a circa lo 0,8% del Pil e a oltre metà delle entrate tributarie dei comuni. L’Imu ha generato nel 2012 introiti pari all’1,5% del Pil; la quota destinata ai comuni (circa due terzi del totale) rappresenta il 65% delle loro entrate tributarie.
 
Gli ultimi anni sono stati caratterizzati anche da innovazioni amministrative: dal 1994 il Nceu è stato ribattezzato catasto dei fabbricati e ora include anche gli edifici rurali; inoltre, dalla fine degli anni Novanta, è stato avviato un duplice processo, quello di decentramento dei catasti ai comuni (Dlgs 112/1998), ancora in corso, e quello di informatizzazione di archivi e procedure di certificazione e visura.
URL: https://www.fiscooggi.it/rubrica/analisi-e-commenti/articolo/breve-storia-dei-tributi-sugli-immobili-fabbricati