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Analisi e commenti

La cooperazione amministrativa per il contrasto alle frodi agricole (7)

Dal Feoga ai fondi strutturali breve excursus sulle modalità di attuazione dei controlli e la collaborazione tra Stati

La politica agricola comune nel corso degli anni è stata organizzata su due pilastri: strumenti di mercato e sviluppo rurale. Nel primo pilastro rientrano i pagamenti diretti, i dazi e le restituzioni alle esportazioni. Nel secondo pilastro figurano invece le politiche per lo sviluppo rurale. La Pac (Politica Agricola Comune), cui si è già accennato in relazione alle Risorse Proprie e alla Convenzione Tif (articoli pubblicati il 22 e il 23 agosto 2006 su FiscoOggi), assorbe circa il 50 per cento del bilancio comunitario, poiché l’Unione europea, ritenuto strategico questo settore, vi ha destinato gran parte dei propri mezzi. Senza voler trattare in modo esaustivo le complesse dinamiche che hanno caratterizzato la Pac nel corso degli anni, si dirà brevemente che è stata organizzata su due pilastri: Strumenti di Mercato e Sviluppo Rurale. Del primo pilastro fanno parte, tra le altre politiche, i pagamenti diretti, i dazi e le restituzioni alle esportazioni. Del secondo pilastro fanno parte, tra le altre, le politiche volte a promuovere lo sviluppo rurale attraverso l’istituzione di fondi ad hoc ed investimenti aziendali.

Le restituzioni alle esportazioni
Il sistema delle restituzioni alle esportazioni, in particolare, nasce per sostituire le politiche agricole nazionali precedenti alla Comunità europea e assicurare, inoltre, una gestione comune dei mercati agricoli. La restituzione dei diritti all’esportazione è finanziata dal Fondo europeo di Orientamento e Garanzia (Feoga) e ne beneficia chi esporta prodotti agricoli, allo scopo di compensare la differenza tra i costi di produzione e i prezzi di alcune tipologie di merci prodotte nell’Unione Europea. La disciplina di questo regime è contenuta nel Regolamento 800/99/CE. Dal 2005 queste politiche sono state ulteriormente perfezionate attraverso misure "orizzontali", di "settore" e con l’incremento dello "Sviluppo Rurale" realizzato tramite un fondo ad hoc.

Le misure orizzontali
Tra le misure "orizzontali" si evidenziano diverse strategie quali il disaccoppiamento (cioè il pagamento di un premio unco agli agricoltori corrisposto, non in relazione della tipologia di coltura praticata, ma in relazione alla media di erogazioni percepite in passato suddivisa in quote per ettaro), la condizionalità o cross-compliance (che consiste nel vincolare l’erogazione dei premi al rispetto di una serie di regole di "buona condotta", tra cui spiccano i "Criteri di Gestione Obbligatoria", le "Buone Condizioni Agronomiche e Ambientali" e sistemi di controllo vari), l’articolo 69 del Regolamento 1782/2003 (che stabilisce la possibilità per gli Stati membri di trattenere fino ad un massimo del 10 per cento dei pagamenti unici per azienda allo scopo di realizzare dei plafond settoriali), un sistema di consulenza aziendale (che deve essere istituita dagli Stati membri entro il 2007 per orientare e informare gli operatori) e, infine, la modulazione (che comporta una riduzione dei premi diretti per finanziare la nuova politica di Sviluppo Rurale). La nuova Politica Agricola Comune (Pac) dispone, infatti, il trasferimento di risorse finanziarie dagli interventi in favore degli strumenti di mercato allo sviluppo rurale, attraverso una "modulazione" che determinerà un aumento dei fondi per lo sviluppo rurale pari al 30 per cento.

I fondi strutturali
Inoltre successivamente all’istituzione dei vari Fondi (Feoga - Fondo europeo Agricolo di Orientamento e Garanzia; Fesr - Fondo europeo di Sviluppo Regionale; Fse - Fondo Sociale europeo; Sfop - Strumento finanziario di Orientamento alla Pesca), la disciplina normativa degli stessi è stata nel tempo modificata con l’approvazione di vari regolamenti e, in particolare, in relazione al periodo di programmazione 2000-2006 dal Regolamento n. 1260/99/Ce del Consiglio del 21 giugno 1999, con disposizioni generali sui fondi strutturali e Regolamenti relativi ai vari fondi (n. 1783/1999; Fesr, n. 1784/99; Fse, n. 1257/99/CE e 1750/99/CE; Feoga, n. 1263/1999/Ce). La nuova regolamentazione ha in particolare modificato il numero degli obiettivi, portandoli da sei a tre con un contributo diversificato dei vari fondi. In particolare, all’obiettivo 1 (promozione e adeguamento strutturale delle Regioni in ritardo di sviluppo) partecipano l’Fesr, l’ Fse, il Feoga e lo Sfop, all’obiettivo 2 (riconversione economica e sociale delle zone con difficoltà strutturali) l’Fesr e l’ Fse, all’obiettivo 3 (adeguamento e ammodernamento delle politiche e dei sistemi di istruzione, formazione e occupazione) soltanto l’Fse.

La cooperazione amministrativa
Per ciò che concerne la cooperazione amministrativa in materia agricola, bisogna ricordare la stretta connessione tra questo settore e quello più genericamente doganale. Lo strumento giuridico principale è anche in questo caso il Regolamento Ce n. 515/1997/Ce, che, come già detto, all’articolo 2, comma 1, definisce la regolamentazione cui è applicabile, e, in particolare, al secondo alinea definisce regolamentazione agricola, "l’insieme delle disposizioni adottate nell’ambito della politica agricola comune e delle regolamentazioni specifiche adottate rispetto alle merci risultanti dalla trasformazione di prodotti agricoli". Pertanto, essendo l’ambito normativo di questo settore così vasto, si ricorderanno soltanto le principali tra le norme che riguardano il sistema dei controlli e la cooperazione amministrativa a tutela degli interessi finanziari della Comunità.

La normativa di riferimento

Il più risalente degli strumenti giuridici in questo ambito è il Regolamento Cee n. 729/1970/Cee, relativo al finanziamento della Pac (Politica Agricola Comune), che, all’articolo 8, stabilisce che gli Stati membri adottano, in conformità alle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative nazionali, le misure necessarie per accertare se le operazioni a carico del Feoga siano reali e regolari. Gli stessi Stati membri sono tenuti a prevenire e perseguire irregolarità e recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o di negligenze. Secondo il disposto di tale regolamento gli Stati membri devono, altresì, informare la Commissione delle misure adottate a tali fini e dello stato delle procedure amministrative e giudiziarie. In particolare è specificato che le somme recuperate sono versate ai servizi o agli organismi pagatori e da questi detratte dalle spese finanziarie del Feoga. Inoltre, e ciò è di notevole importanza, in mancanza di recupero totale, le conseguenze finanziarie delle irregolarità sono sopportate dalla Commissione soltanto nel caso in cui le stesse non siano imputabili alla responsabilità delle Amministrazioni o degli organismi degli Stati membri.

I controlli sui finanziamenti
In seguito il Regolamento Cee n. 4045 del 21 dicembre 1989, ha stabilito la disciplina generale relativamente ai controlli delle operazioni concernenti i finanziamenti a carico del Feoga, sezione Garanzia. In primo luogo si evidenzia che tali controlli, detti "ex post", sono controlli contabili sistematici a posteriori che avvengono in un momento successivo alla corresponsione dei pagamenti e si basano sulla documentazione fornita dai destinatari dei finanziamenti. Secondo quanto stabilito all’articolo 2 del provvedimento, durante ogni periodo di riferimento (l’attività di controllo deve essere svolta dal 1° luglio al 30 giugno di ogni anno e riguardare almeno il periodo relativo all’anno precedente) deve essere sottoposto a controllo un numero di imprese che non può essere inferiore alla metà del numero di aziende le cui entrate o i cui debiti o la somma di entrambi, nel sistema Feoga/Garanzia, siano stati superiori nell’anno precedente ad un importo determinato in precedenza a livello comunitario. E’ evidente che questa norma, collegando a parametri di natura contabile individuati in sede comunitaria il criterio in base al quale deve essere sottoposto a verifica un beneficiario dei fondi in questione, sottrae alla discrezionalità sei singoli organismi degli Stati membri il controllo sulle erogazioni Feoga e fornisce in relazione ai controlli un quadro di riferimento oggettivo e omogeneo per tutto il territorio comunitario. Il seguente articolo 3 del Regolamento 4045/1989/Cee, stabilisce, secondo criteri di cooperazione amministrativa, che l’esattezza dei dati conosciuti deve essere riscontrata tramite controlli incrociati che devono tenere conto oltre che di controlli fisici sulla quantità e natura delle scorte, di raffronti con i documenti commerciali dei fornitori, clienti, vettori o terzi direttamente o indirettamente collegati alle operazioni effettuate nell’ambito del sistema di finanziamento del Feoga/Garanzia. Deve inoltre essere verificata la contabilità dei flussi finanziari derivanti dalle transazioni effettuate nell’ambito di tale sistema Feoga. E’ opportuno evidenziare a tale proposito che gli Stati membri sono tenuti a comunicare alla Commissione, entro il 15 aprile di ogni anno, il programma dei controlli che intendono effettuare.

Il sistema dei controlli supplementari

A seguito dei Regolamenti 307/1991/Cee (poi modificato dal Regolamento 967/1991/Cee) e 1116/1994/Ce viene ulteriormente affinato il sistema dei controlli. Oltre ai controlli "ex post" di cui si è detto, e ai controlli "ex ante", che sono precedenti all’erogazione del finanziamento, svolti nell’ambito dell’istruttoria prodromica all’emissione del provvedimento di concessione e basati sulla documentazione allegata alle domande promosse dalle imprese, vengono introdotti i controlli "supplementari" . Tali controlli sono infatti tutte le attività ispettive svolte nei confronti dei soggetti beneficiari di aiuti comunitari all’agricoltura, diversi dai controlli "ex post" ed "ex ante" .Molto importante ai fini della cooperazione amministrativa relativamente alla Pac (Politica Agricola Comune) è il Regolamento 595/1991/Cee relativo alle irregolarità e al recupero delle somme indebitamente pagate nell’ambito del finanziamento della Pac e all’istituzione di un sistema di informazione in questo settore.

La comunicazione alla Commissione Ue

All’articolo 3 il Regolamento dispone che entro i due mesi seguenti al termine di ogni trimestre, gli Stati membri devono comunicare alla Commissione Ue un elenco delle irregolarità oggetto di un primo verbale amministrativo o giudiziario. Inoltre, in base a quanto stabilito al successivo articolo 4, ogni Stato membro ha poi l’obbligo di comunicare in maniera tempestiva agli altri Stati membri interessati e alla Commissione, tutte le irregolarità che ritiene possano avere dei riflessi al di fuori del proprio territorio, nonché caratterizzate da nuovi e sconosciuti sistemi fraudolenti. In relazione all’elenco delle irregolarità, fornito in base all’articolo 3, gli Stati membri, entro i due mesi successivi alla fine di ogni trimestre, devono dare notizia alla Commissione dei procedimenti avviati in seguito al riscontro delle citate irregolarità. A tale proposito è importante notare che è previsto che uno Stato membro possa comunicare alla Commissione che il recupero totale di una somma non possa essere effettuato e, pertanto, sia da addebitarsi alla Commissione o allo Stato membro che è tenuto a illustrare, in modo particolareggiato, l’entità della somma non recuperata e le motivazioni del mancato recupero. Sarà poi la Commissione a decidere sull’imputazione delle conseguenze finanziarie.
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