La norma che individua il presupposto delle accise è l’articolo 5.1 della direttiva 92/12/Cee, che scinde temporalmente il momento in cui nasce l’obbligazione tributaria da quello in cui diviene concretamente esigibile. Le imposte di fabbricazione sono quelle che colpiscono determinati prodotti industriali al momento della loro fabbricazione e, pertanto, il presupposto è rappresentato dalla produzione. Per le imposte di consumo l’obbligazione tributaria sorge invece con l’immissione in consumo o la destinazione ad esso, realizzata dal soggetto passivo attraverso la vendita, l’importazione o la fornitura a terzi, di beni affinché siano consumati. Il riferimento normativo
La norma che individua il presupposto delle accise è l’articolo 5.1 della direttiva 92/12/Cee, che scinde temporalmente il momento in cui nasce l’obbligazione tributaria da quello in cui essa diviene concretamente esigibile. In particolare il "fatto generatore" dell’accisa viene individuato nella fabbricazione o importazione dei prodotti nel territorio dell’Unione mentre la loro "esigibilità" viene rinviata al momento in cui i prodotti medesimi sono immessi al consumo (articolo 6.1 della stessa direttiva 92/12/Cee). Attualmente la platea dei prodotti sottoposti ad accisa è individuata dalla direttiva del Consiglio 2003/96/Ce che ristruttura il quadro comunitario della tassazione dei prodotti energetici e dell’elettricità.
La cooperazione amministrativa nel settore accise
Per quanto concerne la cooperazione amministrativa in questo settore, si devono esaminare la direttiva 2004/106/Ce e il regolamento 2073/2004/Ce. Il 16 novembre 2004 il Consiglio Ue ha adottato il nuovo regolamento per semplificare, decentralizzare e rafforzare i meccanismi della cooperazione amministrativa contenuti nelle direttive 77/799/Cee e 92/12/Cee. Il testo di questo nuovo regolamento si basa sulla proposta della Commissione del 18 dicembre 2003 (Com/2003/797) ma è altresì opportuno ricordare che, a causa del continuo aumento delle frodi nel campo della circolazione dei prodotti soggetti ad accisa, i direttori generali delle direzioni delle dogane e della fiscalità hanno deciso, il 26 marzo 1997, di incaricare un gruppo di studio ad hoc per analizzare la situazione relativa al tabacco e all'alcole e di proporre soluzioni. Il 24 aprile 1998 il gruppo ha trasmesso la sua relazione, approvata dal Consiglio Ecofin del 19 maggio 1998, in cui è stato indicato, tra l’altro, lo scarso coordinamento, anche in materia di assistenza reciproca, tra le diverse Amministrazioni, come pure tra queste e la Commissione.
La relazione in dettaglio
Secondo la relazione, infatti non vi erano sufficienti scambi diretti tra le autorità per poter seguire correttamente, dall'inizio alla fine, il movimento di un prodotto soggetto ad accisa. I dati scambiati, spesso troppo tardi, non consentivano di lottare efficacemente contro le frodi, a causa della mancata unità d'azione derivante da una carenza strutturale generale. In sostanza la relazione afferma che la direttiva 77/799/Cee costituisce un quadro giuridico inadeguato per l’attuazione di una cooperazione veramente efficace. In linea di principio tutti gli scambi di informazioni devono aver luogo tramite l'autorità competente (articolo 1 della direttiva 77/799/Cee). Se questa procedura non viene seguita, l'informazione fornita viene considerata non valida e non può essere utilizzata nel quadro di un procedimento giudiziario. La Commissione tuttavia ritiene che la comunicazione diretta tra i funzionari o tra le unità antifrode abbia dei vantaggi considerevoli. Essa infatti consente uno scambio di informazioni più rapido, una migliore comprensione reciproca della richiesta di informazioni e una maggiore motivazione dei funzionari ed evita di consumare, con richieste inutili, risorse umane limitate. Tuttavia, benché il quadro giuridico esistente autorizzi questo tipo di contatti tra i funzionari, gli Stati membri si avvalgono raramente di tale possibilità e le iniziative intraprese al riguardo sono spesso molto diverse, il che si traduce in procedure poco precise ed eterogenee.
Le norme e le procedure per lo scambio di informazioni
L’entrata in vigore del regolamento 2073/2004/Ce è abbastanza recente, in quanto risale al 1° luglio 2005, e mette a disposizione delle Amministrazioni competenti una nuova disciplina ad hoc per questo settore, che riassume e armonizza le disposizioni contenute nelle citate direttive 77/799/Cee e 92/12/Cee. Il regolamento definisce norme e procedure per lo scambio di alcune informazioni per via elettronica, in particolare per quanto riguarda gli scambi intracomunitari di prodotti soggetti ad accisa. In base al regolamento inoltre, ciascuno Stato membro designa un ufficio centrale di collegamento quale responsabile principale, per delega, dei contatti con gli altri Stati membri nel campo della cooperazione amministrativa, gestione e controllo delle procedure e dei sistemi di circolazione dei prodotti soggetti ad accisa previsti dalla legislazione comunitaria e, in particolare, del repertorio elettronico dei dati, del sistema di informazione preventiva, delle richieste di verifica rivolte a o da altri Stati membri, e di ogni altro scambio di informazioni sui movimenti dei prodotti soggetti ad accisa. L'autorità competente di ciascuno Stato membro può inoltre designare dei servizi di collegamento, diversi dall'ufficio centrale di collegamento, autorizzati a scambiare direttamente informazioni in base al regolamento e può, altresì, designare, alle condizioni da essa stabilite, funzionari competenti che possono scambiare direttamente le informazioni in base al suddetto regolamento. I funzionari che scambiano informazioni in virtù degli articoli 11 e 14 del regolamento 2073/2004/Ce sono definiti "funzionari competenti".
L’ufficio centrale di collegamento
Quando un servizio di collegamento o un funzionario competente trasmette o riceve una richiesta di assistenza o una risposta a una richiesta di assistenza è tenuto a informare l'ufficio di collegamento del suo Stato membro alle condizioni stabilite da quest'ultimo. In particolare da segnalare a tale proposito è l’individuazione di un ufficio centrale di collegamento (in Italia è stato individuato l’ufficio Relazioni internazionali del dipartimento per le Politiche fiscali), che è il principale responsabile dei contatti con gli altri Stati membri e servizi di collegamento che possono scambiare direttamente le informazioni. La proposta crea quindi un chiaro quadro giuridico per una cooperazione decentrata e, nel contempo, assicura una funzione basilare agli uffici centrali di collegamento, di cui ufficializza la creazione nel settore delle accise. Quando le informazioni richieste si riferiscono a casi in cui i rappresentanti delle Amministrazioni nazionali degli Stati membri che conducono l'indagine agiscono su mandato, o sotto l'autorità delle autorità giudiziarie, la comunicazione delle informazioni è spesso rifiutata o fortemente ritardata, così che l'autorità amministrativa dello Stato membro richiedente spesso non riesce ad avviare in tempo utile procedimenti amministrativi o penali contro gli autori di frodi operanti nel suo territorio. Per tale ragione l'articolo 4 precisa gli obblighi degli Stati membri nel quadro della reciproca assistenza amministrativa in caso di interferenza con le procedure penali, fermo restando il rispetto delle norme di mutua assistenza giudiziaria in materia penale.
Lo scambio di informazioni
Lo scambio di informazioni può avvenire sia su specifica richiesta, che in via spontanea senza preventiva attivazione e si attua secondo le ormai consolidate modalità secondo cui avviene la cooperazione tra Amministrazioni interessate. L’articolo 17 del regolamento stabilisce che l'autorità competente di ogni Stato membro può procedere anche a uno scambio automatico occasionale o a uno scambio automatico regolare delle informazioni con l'autorità competente di ogni altro Stato membro interessato se nell'altro Stato membro si è verificata o si sospetta che si sia verificata una irregolarità o una violazione della normativa sulle accise (ad esempio la mancata restituzione dell'esemplare n. 3 del documento amministrativo di accompagnamento fa supporre che nello Stato membro di destinazione il carico di prodotti soggetti ad accisa sia stato deviato), se nel territorio di uno Stato membro si è verificata o si sospetta che si sia verificata una irregolarità o una violazione della normativa sulle accise che possa avere ripercussioni in un altro Stato membro (ad esempio lo Stato membro che constata la presenza fisica irregolare dei prodotti soggetti ad accisa ritiene che la frode potrebbe essere stata commessa nello Stato membro di partenza, mediante un DAA a destinazione di un operatore che non esiste o che non è a conoscenza della consegna) o se esiste un rischio di frode o una perdita di accise nell'altro Stato membro (ad esempio il pagamento dell'accisa in uno Stato membro in cui l'aliquota dell'imposta è bassa mentre le merci sono deviate verso il mercato di uno Stato membro con tassazione elevata).
La banca dati elettronica
L’articolo 22 del regolamento 2073/2004/Ce stabilisce inoltre che l'autorità competente di ciascuno Stato membro dispone di una banca dati elettronica contenente un registro delle persone che hanno la qualità di depositario autorizzato o di operatore registrato ai fini delle accise, in base all'articolo 4, lettere a) e d), della direttiva 92/12/Cee, e un registro dei luoghi autorizzati quali depositi fiscali. Il registro contiene informazioni che sono messe a disposizione degli altri Stati membri, relative al numero di identificazione rilasciato dall'autorità competente per quanto riguarda la persona o i luoghi; il nome e l'indirizzo della persona o dei luoghi; la categoria e la nomenclatura combinata dei prodotti soggetti ad accisa che possono essere depositati o ricevuti dalla persona o che possono essere depositati o ricevuti nei suddetti luoghi; gli estremi dell'ufficio centrale di collegamento o dell'ufficio delle accise presso i quali si possono ottenere altre informazioni; la data di rilascio, di modifica e, se del caso, di fine validità dell'autorizzazione detenuta in quanto depositario autorizzato o operatore registrato; le informazioni necessarie per l'identificazione delle persone designate in virtù dell'articolo 15, paragrafo 3 della direttiva 92/12/Cee; le informazioni necessarie per l'identificazione delle persone che intervengono in modo occasionale nella circolazione dei prodotti soggetti ad accisa, qualora tali informazioni siano disponibili.
Il sistema elettronico di informazione preventiva
Gli Stati membri sono tenuti a introdurre un sistema elettronico di informazione preventiva che consenta all'ufficio centrale di collegamento o a un servizio di collegamento dello Stato membro di partenza dei prodotti soggetti ad accisa di trasmettere un messaggio di informazione o allarme all'ufficio di collegamento dello Stato membro di destinazione non appena tale ufficio centrale di collegamento o servizio di collegamento è in possesso delle informazioni Daa e, al più tardi, alla partenza dei prodotti. Nel quadro di tale scambio di informazioni, è effettuata una analisi dei rischi, basata sulle informazioni Daa, prima dell'invio del messaggio e dopo il ricevimento dello stesso, se lo si dovesse ritenere necessario. Il regolamento dispone (articolo 8) un termine massimo di tre mesi dalla richiesta per la trasmissione delle informazioni, sebbene per alcune categorie di casi specifici, tra l'autorità interpellata e l'autorità richiedente possono essere convenuti termini diversi.
L’utilizzo delle informazioni
Inoltre, e questo è l’aspetto più qualificante, anche in relazione agli eventuali sviluppi in sede processuale, le informazioni comunicate non soltanto possono essere utilizzate per l'accertamento della base imponibile, la riscossione o il controllo amministrativo delle accise, il controllo dei movimenti dei prodotti soggetti ad accisa, l'analisi del rischio e le indagini, ma possono essere utilizzate anche in occasione di procedimenti giudiziari o amministrativi che implicano l'eventuale irrogazione di sanzioni, avviati in conseguenza di violazioni della normativa fiscale, fatte salve le norme generali e le disposizioni giuridiche che disciplinano i diritti dei convenuti e dei testimoni in siffatti procedimenti. Esse possono inoltre essere utilizzate per l'accertamento di altri contributi, dazi e imposte contemplati dall'articolo 2 della direttiva 76/308/Cee. Inoltre, quando l'autorità richiedente ritiene che le informazioni fornite dall'autorità interpellata possano essere utili all'autorità competente di un terzo Stato membro, può trasmetterle a quest'ultima, informandone l'autorità interpellata. L'autorità interpellata può subordinare la trasmissione delle informazioni a uno Stato terzo al suo consenso preventivo.
