La Convenzione Napoli I, firmata a Roma il 7 settembre 1967, è il primo esempio di cooperazione doganale. Il principale obiettivo del documento è prevenire, ricercare e reprimere le infrazioni alle leggi doganali. L’integrazione fiscale a livello europeo ha avuto origine dal settore doganale. Non sorprende pertanto che, anche dal punto di vista della cooperazione amministrativa, sia stato questo il settore più "all’avanguardia". E’ interessante notare che già nel 1952 è stata istituita a Bruxelles l’organizzazione mondiale delle dogane (Wco - World Customs Organization), come consiglio di cooperazione doganale con la partecipazione di 17 Paesi e che oggi conta 169 membri in tutto il mondo. Tale organizzazione ha formulato, il 5 dicembre 1953 una raccomandazione sulla reciproca assistenza amministrativa per incrementare la collaborazione internazionale e contrastare le trasgressioni alle leggi doganali, lesive degli interessi economico-finanziari degli Stati associati. E’ di assoluta importanza sottolineare che le informazioni scambiate in base a questo strumento non possono essere utilizzate in forma ufficiale come mezzo e/o fonte di prova. Per ovviare a tale limite l’Italia ha concluso una serie di accordi intergovernativi bilaterali sulla mutua assistenza amministrativa in materia doganale.Le origini della cooperazione doganale
A livello europeo il primo esempio di cooperazione doganale risale al 1967 con il coordinamento tra le Amministrazioni finanziarie di più Paesi europei. Di concerto hanno stabilito la Convenzione di mutua assistenza amministrativa in materia doganale, firmata a Roma il 7 settembre 1967 (cosiddetta Convenzione Napoli I). Tale Convenzione è stata successivamente ratificata dall’Italia con legge 21 giugno 1971, n. 806, sulla mutua assistenza doganale, ed è entrata in vigore il 1° gennaio 1972. In base all’articolo 1 la Convenzione Napoli I ha come obiettivo "prevenire, ricercare e reprimere le infrazioni alle leggi doganali" allo scopo di "assicurare l’esatta percezione dei dazi doganali e degli altri diritti di importazione e di esportazione". Lo strumento convenzionale dispone che le autorità competenti dei singoli Stati membri possano scambiarsi reciprocamente le informazioni, sia su richiesta che d’iniziativa, effettuare la sorveglianza di persone, veicoli e merci e, come terza possibilità, porre in essere un vero e proprio scambio di funzionari.
Lo scambio di informazioni
All’articolo 5 è specificato che lo scambio di informazioni può riguardare "liste di merci" che siano note come costituenti oggetto di infrazione alle leggi doganali o, come indicato all’articolo, può riguardare informazioni relative alla regolarità delle procedure di introduzione, nello Stato cui si rivolge la richiesta, di beni particolarmente a rischio. L’articolo 8 chiarisce che costituiscono "informazioni" tutte le notizie utili di cui si dispone, anche sotto forma di relazioni, processi verbali o prove certificate conformi di documenti, in ordine a operazioni scoperte o progettate che costituiscano o sembrino costituire infrazioni alle leggi doganali dello Stato richiedente. L’articolo 6 tratta specificatamente del secondo tipo di scambio di informazioni: la sorveglianza di persone, veicoli e merci laddove siano idonee a costituire motivo di allarme per le finanze comunitarie.
I limiti della Convenzione Napoli I
Sebbene la Convenzione Napoli I costituisca una pietra miliare nel suo settore, presenta alcune inefficienze. In primo luogo la genericità dell’obiettivo che si prefigge sminuisce l’effettiva incidenza operativa. Inoltre la Convenzione non prevede alcun termine entro cui fornire una risposta all’autorità richiedente e, pertanto, possono verificarsi rallentamenti all’attività di controllo e/o di raccolta delle informazioni. Infine, e questo è il limite più significativo, occorre evidenziare che gli elementi conoscitivi acquisiti non possono essere direttamente utilizzati per le indagini e le azioni giudiziarie nazionali. Al superamento di alcuni di tali limiti tende il regolamento n. 515/1997/Ce del 13 marzo 1997, entrato in vigore il 13 marzo del 1998, sulla mutua assistenza tra le autorità amministrative degli Stati membri e collaborazione tra queste e la Commissione per assicurare la corretta applicazione delle normative doganale e agricola, regolamento che, tra l’altro, ha sostituito il 1468/81/Cee.
La nozione di indagine amministrativa
In base al regolamento 515/1997/Ce per indagine amministrativa si deve intendere qualsiasi controllo, verifica o azione intrapresi da agenti delle autorità amministrative nell'esercizio delle loro funzioni per garantire la corretta applicazione delle regolamentazioni doganale e agricola e accertare, se del caso, l'irregolarità di operazioni che sembrano ad esse contrarie, ad eccezione delle azioni intraprese su richiesta o sotto il diretto controllo di un organo giudiziario. Da notare che il termine «indagine amministrativa» copre anche le missioni comunitarie di cui all'articolo 20. E’ appena il caso di evidenziare che se già l’articolo K. 1 (titolo VI del III pilastro) del Trattato di Maastricht aveva a suo tempo inserito fra i settori di interesse comune degli Stati membri la cooperazione giudiziaria, doganale e di polizia (punti 7, 8 e 9), con l’entrata in vigore del Trattato di Amsterdam, il nuovo articolo 135 del Trattato Ce ha attribuito alla cooperazione doganale la stessa considerazione di altre politiche di interesse generale, trasferendola sotto la competenza diretta della Comunità (I pilastro), nella misura in cui ricade sotto l’ambito del Trattato Ce e non includa questioni penali.
Il superamento della logica della Napoli I
Da ciò deriva che il Regolamento Ce n. 515/1997 può considerarsi la base giuridica principale nella lotta contro le frodi doganali e agricole, attraverso lo scambio di informazioni e l’organizzazione di missioni negli Stati membri e nei Paesi terzi. In particolare, l’articolo 15 del regolamento dispone che le autorità competenti di uno Stato membro sono tenute a comunicare "senza indugio" alle autorità competenti dello Stato interessato "qualsiasi informazione utile che si riferisce ad operazioni che sono o che appaiono loro contrarie alle regolamentazioni doganale e agricola". Sebbene non ci siano termini perentori, la comunicazione deve essere fornita "senza indugio" e ciò sembra un passo avanti rispetto alla Napoli I. Altro aspetto da evidenziare, nel confronto tra i due strumenti giuridici, è la maggiore circoscrizione della competenza abbracciata dal regolamento rispetto alla Convenzione. L’articolo 2, comma 1, definisce infatti regolamentazione doganale, "l’insieme delle disposizioni a carattere comunitario e delle disposizioni adottate per l’applicazione della regolamentazione comunitaria cui sono soggetti l’importazione, l’esportazione, il transito ed il soggiorno delle merci oggetto di scambi tra gli Stati membri e i Paesi terzi, nonché tra gli Stati membri per quanto riguarda le merci che non hanno lo status comunitario ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 2 del trattato o per le quali le condizioni di acquisizione dello status comunitario costituiscono oggetto di controlli o di indagini complementari".
I protocolli di mutua assistenza
Proseguendo il raffronto con la Napoli I si evidenzia che il Regolamento Ce n. 515/1997, a differenza della Convenzione, prevede la possibilità di stabilire protocolli di mutua assistenza, negoziati dalla Commissione e firmati dal Consiglio con numerosi Paesi terzi (attualmente sono circa quaranta gli accordi di mutua assistenza firmati con vari Paesi terzi di tutto il mondo). Ma l’aspetto più qualificante del regolamento è evidenziato dall’articolo 12. In particolare le informazioni acquisite nell’ambito dell’applicazione del regolamento possono essere utilizzate direttamente per le indagini e le azioni giudiziarie nazionali in quanto hanno immediata valenza giuridica.
Le modalità tecniche delle richieste di assistenza
Un elemento che, invece, riduce l’efficacia della portata del regolamento n. 515/1997/Ce riguarda le modalità tecniche con cui debbono essere trasmesse le richieste di assistenza e fornite le risposte. Infatti il regolamento non prevede particolari obblighi (non codifica un formulario tipo come prescrive invece il regolamento 1787/2003/CE in materia di Iva) e lascia la possibilità di trasmettere domande e risposte anche in forma cartacea (in materia di Iva è consentito soltanto l’invio informatico). Il maggior merito del citato regolamento n. 515/1997/Ce è, comunque, allo scopo di un rapido e sistematico scambio delle informazioni comunicate alla Commissione, la costituzione di un sistema informativo doganale automatizzato sul piano comunitario, nell’ambito del quale memorizzare le informazioni sensibili relative a frodi e irregolarità in materia doganale o agricola in una base di dati centrale accessibile agli Stati membri, tutelando il carattere riservato delle informazioni scambiate, con particolare riguardo ai dati di carattere personale.
La Convenzione Sid del 1995
A tale proposito si segnala che la Convenzione Sid (Sistema informativo doganale), elaborata il 26 luglio 1995 e relativa all’uso dell’informatica ai fini doganali, è stata formulata sulla base dell’articolo K 3 del trattato Ue e recepita in Italia con legge n. 291 del 30 luglio 1998. Il Sid è gestito dall’Olaf e permette lo scambio di informazioni a livello comunitario utilizzando la rete Ccn/Csi (Common Communication Network/Common System Interface), piattaforma comune che ha lo scopo di assicurare tutte le trasmissioni per via elettronica tra le autorità competenti nel settore delle dogane e della fiscalità. Il Sid per tali Amministrazioni doganali di controllo costituisce un database e un sistema di allerta. L’articolo 23 del citato Regolamento n. 515/1997/Ce dispone che "è istituito un sistema informativo automatizzato, denominato «sistema d'informazione doganale», in appresso «SID», che risponde alle necessità delle autorità amministrative incaricate dell'applicazione delle regolamentazioni doganale o agricola, nonché alle esigenze della Commissione".
La funzione del Sid (Sistema informativo doganale)
Il Sid, a norma del citato regolamento, mira ad agevolare la prevenzione, l'individuazione e il perseguimento delle operazioni che sono contrarie alle regolamentazioni doganale o agricola, rendendo più efficaci, mediante una più rapida diffusione delle informazioni, le procedure di cooperazione e controllo delle autorità competenti di cui al presente regolamento e consiste in una base di dati centrale cui si può accedere tramite terminali situati in ogni Stato membro e presso la Commissione. Il sistema comprende dati, raggruppati secondo le seguenti categorie: merci, mezzi di trasporto, imprese, persone, tendenze in materia di frode, competenze disponibili.
Il ruolo del Cen (Customs enforcement network)
Altra piattaforma informatica di fondamentale importanza, in capo alla cooperazione doganale è, dal luglio 2000, il Cen (Customs Enforcement Network), gestito dell’Organizzazione mondiale delle dogane e utilizzata in particolare dall’Olaf per le operazioni congiunte. Il Cen è un sistema per lo scambio dei dati e la comunicazione tra i servizi doganali, dedicato all’enforcement, in particolare per fungere da strumento di comunicazione durante le operazioni doganali tra più Stati.
Il programma d’azione Dogana 2007
Infine la decisione n. 253/2003/Ce del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 febbraio 2003, relativa all'adozione di un programma d'azione doganale nella Comunità (Dogana 2007), ha stabilito, tra l’altro, la protezione degli interessi della Comunità richiedendo una efficace cooperazione amministrativa e, pertanto, efficaci mezzi per lo scambio di informazioni che dovrebbe avvenire per via informatica.
Gli intereventi recenti
A proposito dello scambio di informazioni per via informatica sono recenti due documenti della Commissione: il COM/2005/608 relativo alla "Dogana elettronica" che, allo scopo di attuare il programma comunitario di Lisbona, reca la proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce il codice doganale comunitario (codice doganale aggiornato) {SEC(2005) 1543 } e il recente il documento COM/2005/609 che, sempre per attuare il programma comunitario di Lisbona, ha promosso la proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio concernente un ambiente privo di supporti cartacei per le dogane e il commercio. Infatti a livello comunitario non è stata istituita ancora la possibilità di inoltrare per via informatica le domande di sdoganamento, a parte il nuovo sistema di transito informatizzato, Ncts, che ha conseguito l’obiettivo di dimostrare la fattibilità di tali sistemi e che apre nuove opportunità per applicazioni simili in altri regimi doganali. In seguito all’adozione del regolamento n. 648/2005/Ce, che modifica il regolamento n. 2913/92/Cee (istitutivo del codice doganale comunitario), le merci devono essere dichiarate prima della spedizione (dal o dell’arrivo) sul territorio doganale della Comunità e queste informazioni formano oggetto di una gestione dei rischi, con particolare riguardo alla sicurezza, e sono scambiate elettronicamente tra i competenti uffici doganali interni e di frontiera. Il regolamento n. 648/2005/Ce è quindi di particolare importanza per l’informatizzazione doganale in quanto prevede dichiarazioni sommarie informatizzate e lo scambio elettronico di dati tra le Amministrazioni doganali.
La Convezione Napoli II
Si segnala infine che alla Convenzione "Napoli I" ha fatto seguito la Convenzione del 18 dicembre 1997, adottata con Atto del Consiglio del 18 dicembre 1997 e formulata sulla base dell’articolo K 3 del trattato Ue, che riguarda la mutua assistenza e cooperazione tra le Amministrazioni doganali, detta Napoli II, destinata a sostituire la precedente al termine delle procedure di ratifica. La Convenzione Napoli II estende il campo di applicazione rispetto alla precedente Convenzione, introducendo inoltre particolari forme di cooperazione.
