Articolo pubblicato su FiscoOggi (https://fiscooggi.it/)

Analisi e commenti

Disarmonia nei criteri di erogazione (2)

Occorre determinare termini di raffronto assolutamente equi tra le singole posizioni, per eliminare le incompresioni da richiami non sempre opportuni a espressioni di derivazione normativo-fiscale

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Il gratuito patrocinio
Nella disamina della materia, uno dei punti di maggior dubbio interpretativo è rappresentato dalla normativa che disciplina l'ammissione al gratuito patrocinio, e cioè dal Dpr 30 maggio 2002, n. 115 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia), che ha lo scopo di assicurare in ogni sede di giudizio il diritto alla difesa ai cittadini cosiddetti "non abbienti" (articolo 74(1)).
Da un punto di vista strettamente terminologico, il termine abbienza, sinonimo di possidenza, corrisponde allo stato di colui che è in possesso di un certa ricchezza, e da ciò discende, argomentando a contrariis, che l'espressione non abbienza identifica il soggetto che dispone di scarsi mezzi di sussistenza o non ha sufficienti risorse economiche(2).

Il successivo articolo 76(3), entrando nel merito della materia, stabilisce le condizioni per l'ammissione al beneficio in argomento, fissando delle soglie quantitative, oltre le quali si perde lo status di non abbiente e il cui limite aumenta al crescere dei componenti il nucleo familiare.
Fin qui nessun dubbio circa l'interpretazione e la corretta applicazione della norma se non fosse per la terminologia impropria utilizzata dal legislatore nel classificare e definire il reddito cui commisurare i predetti limiti di legge.
Al primo comma dell'articolo 76, infatti, viene utilizzato l'espressione "reddito imponibile", mentre il secondo comma utilizza "redditi conseguiti" e, infine, il terzo comma, nel trattare della determinazione dei limiti di reddito, si indirizza sostanzialmente verso una tipologia di reddito definibile come complessivo ("... si tiene conto anche ...").
L'articolo evidenzia, quindi, una discrasia nella parte in cui utilizza terminologie eterogenee, pur se mutuate per forza di cose dalla legislazione tributaria, e non tiene conto che le possibili e numerose circostanze che portano un reddito imponibile ad aumentare o diminuire sono dipendenti da presupposti estranei alla effettiva capacità contributiva del nucleo familiare del richiedente. Come risultato, si determina una situazione reddituale, distante dalla realtà e talvolta di mera apparenza, disallineata dalla ratio della norma.

Reddito imponibile e gratuito patrocinio
Analizzando in estrema sintesi la normativa tributaria, questa fornisce una definizione di reddito complessivo (articolo 8 del Tuir(4)), valore aggregato frutto della somma algebrica dei redditi derivanti dalle varie categorie e fondatamente attribuibili al soggetto in un determinato periodo d'imposta, ma non altrettanto fa per il "reddito imponibile", limitandosi a indicare quali siano le categorie di reddito (articolo 6 del Tuir(5)) che rilevano a tal fine, nonché le regole di tassazione che si applicano per ciascuna categoria.
Differente è invece la "base imponibile" (articolo 3 del Tuir), che si ottiene sottraendo al reddito complessivo gli oneri deducibili (articolo 10(6) e articolo 11(7) del Tuir), ed è una mera variabile che esplica ed esaurisce la propria efficacia nell'ambito della determinazione dell'imposta eventualmente dovuta dal soggetto, per cui appare del tutto fuorviante sostenere che detta grandezza misuri la ricchezza prodotta dall'individuo.
Se così non fosse, ci troveremmo davanti a situazioni che, paradossalmente, porterebbero a considerare "meno abbiente" un cittadino (8) con un reddito complessivo maggiore rispetto a un altro che nello stesso periodo d'imposta avrebbe conseguito un reddito minore, con l'assurda conseguenza che lo Stato si troverebbe ad ammettere a beneficio il primo e rigettare l'istanza del secondo.
Si veda, al proposito, il seguente esempio che tiene conto della cosiddetta no-tax area(9) e nel quale due cittadini, in assenza di altri familiari nel proprio nucleo familiare, conseguono entrambi redditi da pensione per l'intero anno e sono proprietari di un immobile:

Cittadino n. 1:

  • redditi di pensione: 15.000 euro
  • redditi di fabbricati: 1.400 euro
  • reddito complessivo: 16.400 euro
  • oneri deducibili: abitazione principale 1.400 euro, no tax area 5.960 euro, totale 7.360 euro
  • reddito imponibile: 9.040 euro.

    In base ai valori esposti, l'agevolazione per il gratuito patrocinio spetta, in quanto al soggetto viene attribuito un reddito imponibile inferiore a 9.296,22 euro, soglia oltre la quale si perde il beneficio.

    Cittadino n. 2:

  • redditi di pensione: 14.800 euro
  • redditi di fabbricati: 1.200 euro
  • reddito complessivo: 16.000 euro
  • oneri deducibili: abitazione principale 0 (non è adibita ad abitazione principale), no tax area 6.029 euro, totale 6.029 euro
  • reddito imponibile: 9.971 euro.

    In questa seconda ipotesi, l'agevolazione per il gratuito patrocinio non spetta, in quanto il soggetto risulta titolare di un reddito imponibile superiore alla soglia oltre la quale perde il beneficio (9.296,22 euro), nonostante abbia percepito una pensione inferiore al primo soggetto e nonostante sia titolare di un immobile dalla rendita inferiore, per solo il fatto che non abita nell'immobile di proprietà (financo se sostiene le spese di affitto).

    Esempi come quello precedente, che potrebbero essere affiancati da altri, che tengano conto anche della variabile dell'adeguamento spontaneo agli studi di settore, non fanno altro che confermare di come, ai fini dell'ammissione al gratuito patrocinio, debba tenersi conto non già della "base imponibile" ai fini dell'applicazione delle imposte, bensì del reddito complessivamente e fondatamente attribuibile al soggetto nel periodo d'imposta considerato (come quello che compare al rigo 1 del Cud), al quale andrebbero sommati i redditi esenti dall'Irpef o soggetti a ritenuta alla fonte o a imposta sostitutiva, e sottratti al più i soli oneri deducibili indicati nell'articolo 10 del Tuir (e non anche quelli di cui al successivo articolo 11, cioè la no tax area).

    Conclusioni
    Nel campo delle Psa la discussione è aperta, e deve essere indirizzata a determinare termini di raffronto assolutamente equi tra le singole posizioni, per eliminare le incompresioni generate da richiami non sempre opportuni a espressioni di derivazione normativo-fiscale. Si deve, in particolare, arrivare a definire il concetto di "reddito disponibile", da intendersi come il reddito effettivamente a disposizione del nucleo familiare, comprensivo di tutti gli emolumenti a vario titolo percepiti, inclusi indennità di accompagnamento, sussidi a carattere assistenziale e indennità di invalidità. Dal "reddito disponibile" dovrebbero poi essere detratte le sole spese considerate "irrinunciabili" (e qui potrebbe rientrare in gioco il concetto di oneri deducibili come cristallizzato all'articolo 10 del Tuir, con esclusione quindi della deducibilità della no tax area). Nella determinazione del "reddito disponibile", diversa dovrebbe essere la considerazione della componente patrimoniale mobiliare, che nel calcolo Ise appare oggi eccessivamente penalizzante soprattutto per la categoria dei lavoratori dipendenti. In questa direzione sembra rivolto l'indicatore Isee, che può rappresentare un orientamento anche di principio per indirizzare l'intera normativa del settore.

    Nel ritornare alla materia del gratuito patrocinio, si può ribadire che la formulazione dell'articolo 76 appare, alla luce del vigente Testo unico delle imposte sul reddito, contraddittoria e ambigua. Infatti, mentre al comma 1 è il reddito imponibile che viene messo in relazione alla soglia, al successivo terzo comma si tiene conto ai fini della determinazione del limite anche dei redditi che per legge sono esenti dall'imposta sul reddito o che sono soggetti a ritenuta alla fonte a titolo d'imposta ovvero a imposta sostitutiva. La contraddizione appare evidente.
    Per di più l'attuale definizione di base imponibile, introdotta con decorrenza 1 gennaio 2004, si rifà al reddito complessivo del soggetto ... al netto degli oneri deducibili indicati nell'articolo 10, nonché delle deduzioni effettivamente spettanti ai sensi degli articoli 11 e 12.
    E' necessario quindi stabilire se il reddito imponibile al quale si riferisce l'articolo 76 del Dpr 115/2002 coincida con quel concetto di base imponibile previsto dal Tuir.

    Al proposito, va tenuto conto del tenore del terzo comma dell'articolo 76, che non sembra fare riferimento al mero concetto di base imponibile ai fini Irpef, ma sembra individuare un termine di valutazione diverso e più completo, proprio del settore delle prestazioni sociali agevolate, che tenga conto di cespiti reddituali non sempre presi in esame ai fini Irpef. Si conferma così la convinzione che il valore di interesse ai fini del raggiungimento della soglia minima per l'ammissione sia quello al lordo delle deduzioni, cioè quello individuato al punto 1 del modello Cud. Si può al proposito ritenersi valido, al momento solo in linea di principio e fino a che non verrà armonizzata la normativa di riferimento con una ampia generalizzazione dei principi propri dell'indicatore Isee, nell'ottica di una condivisione del concetto di reddito disponibile, il computo in detrazione degli oneri deducibili per spese elencati all'articolo 10 del Tuir, senza estendere il beneficio a quelli previsti dal meccanismo della "no tax area", non collegati al sostenimento di una spesa, ma mero artificio tecnico - contabile per abbattere la base imponibile.

    E' anche necessario rilevare che la relativa "giovinezza" della normativa di riferimento ha finora impedito il consolidarsi di una base giurisprudenziale attendibile e condivisa. Si può segnalare, a dimostrazione dell'incertezza che permea il settore, una recente sentenza della Cassazione penale, la nr. 13265 del 18/3/2004, che, in materia di ammissione al gratuito patrocinio, afferma che "... il giudice deve procedere al calcolo del reddito risultante dall'esito delle detrazioni degli obblighi deducibili ai sensi dell'art. 10 del DPR 917/1986 e solo all'esito di tale operazione comparare il reddito al tetto previsto ...".
    La sentenza richiamata, che sembra andare oltre al disposto normativo dell'articolo 76, rischia di accentuare le diseguaglianze tra i diversi regimi agevolativi, e appare del tutto disarmonica rispetto al sistema Isee, che non tiene minimamente conto dell'incidenza degli oneri deducibili.
    In conclusione, è da ritenersi auspicabile una maggiore uniformazione normativa dei meccanismi di erogazione delle prestazioni sociali agevolate, anche per sgombrare il campo da quei dubbi interpretativi che rendono di difficile attuazione anche i controlli da parte dell'Agenzia.

    L'attività di controllo, con particolare riguardo al gratuito patrocinio
    Gli interventi in materia di prestazioni sociali agevolate, al di là di un'intrinseca valenza tributaria, in quanto finalizzati al raggiungimento di obiettivi di equità sostanziale ai quali l'opinione pubblica riconnette particolare interesse, incidono su settori socialmente rilevanti (la sanità e la scuola, oltre alla possibilità di stare in giudizio senza sostenerne i relativi oneri, che pure rientra nel più ampio alveo dei benefici di legge accordati ai cittadini non abbienti), che assorbono ingenti risorse pubbliche e, pertanto, occorre rivolgervi adeguata attenzione operativa(10).
    In materia di gratuito patrocinio, questa compete, in prima battuta, alla Guardia di finanza, che può agire:

    • in via preliminare, a seguito di attivazione dell' autorità giudiziaria(11) oppure, dopo la concessione del beneficio, degli uffici finanziari
    • d'iniziativa, a titolo residuale, nel caso si abbia ragione di ritenere, in base a fondati sospetti, che il soggetto che ha presentato l'istanza non sia in possesso dei requisiti necessari per beneficiare dell'agevolazione.

    Per quanto concerne i controlli da parte della Guardia di finanza, l'articolo 88 del Dpr 115/2002 prevede che, nei programmi annuali di controllo fiscale del Corpo, siano inclusi i controlli dei soggetti ammessi al patrocinio a spese dello Stato, individuati sulla base di appositi criteri selettivi, anche tramite indagini bancarie e presso gli intermediari finanziari.
    Le richieste avanzate dall'Agenzia delle entrate devono essere riscontrate nel caso in cui, in base agli articoli 98(12) e 127(13) del citato Dpr, si debbano effettuare indagini economiche e patrimoniali sostanziali, attraverso lo strumento tipico della verifica fiscale.
    In questo contesto, non va trascurata l'ipotesi che l'esecuzione di controlli di tal natura porti a individuare soggetti che svolgono attività economiche del tutto sconosciute al fisco, e cioè evasori totali, con la conseguente necessità di ampliare la latitudine applicativa dei controlli in questione.
    In sintesi, si può affermare come l'autorità giudiziaria debba affidare ai Comandi della Guardia di finanza i controlli antecedentemente all'emissione del decreto che provvede sull'istanza. In ogni caso, il decreto va comunque adottato, entro il termine di dieci giorni previsto dall'articolo 96, anche se la Guardia di finanza non ha ancora concluso gli accertamenti, per far sì che non si determini per il soggetto istante un danno. Conseguentemente, il magistrato può agire in base agli elementi dei quali comunque disponga (e quindi anche della semplice autocertificazione) e l'organo militare di polizia tributaria deve comunque concludere la propria attività anche se il magistrato ha ammesso l'interessato al beneficio.

    2 - fine. La prima puntata è stata pubblicata mercoledì 16

    NOTE
    1. Art. 74 (Istituzione del patrocinio) 1. È assicurato il patrocinio nel processo penale per la difesa del cittadino non abbiente, indagato, imputato, condannato, persona offesa da reato, danneggiato che intenda costituirsi parte civile, responsabile civile ovvero civilmente obbligato per la pena pecuniaria. 2. È, altresì, assicurato il patrocinio nel processo civile, amministrativo, contabile, tributario e negli affari di volontaria giurisdizione, per la difesa del cittadino non abbiente quando le sue ragioni risultino non manifestamente infondate.

    2. "Sussulti di illegittimità sul gratuito patrocinio: reddito effettivo e reddito apparente", di Claudio Cutrano.

    3. Art. 76 (Condizioni per l'ammissione) 1. Può essere ammesso al patrocinio chi è titolare di un reddito imponibile ai fini dell'imposta personale sul reddito, risultante dall'ultima dichiarazione, non superiore a euro 9.296,22. 2. Salvo quanto previsto dall'articolo 92, se l'interessato convive con il coniuge o con altri familiari, il reddito è costituito dalla somma dei redditi conseguiti nel medesimo periodo da ogni componente della famiglia, compreso l'istante. 3. Ai fini della determinazione dei limiti di reddito, si tiene conto anche dei redditi che per legge sono esenti dall'imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF) o che sono soggetti a ritenuta alla fonte a titolo d'imposta, ovvero ad imposta sostitutiva. 4. Si tiene conto del solo reddito personale quando sono oggetto della causa diritti della personalità, ovvero nei processi in cui gli interessi del richiedente sono in conflitto con quelli degli altri componenti il nucleo familiare con lui conviventi.

    4. Determinazione del reddito complessivo. 1. Il reddito complessivo si determina sommando i redditi di ogni categoria che concorrono a formarlo e sottraendo le perdite derivanti dall'esercizio di imprese commerciali di cui all'articolo 80 e quelle derivanti dall'esercizio di arti e professioni. Non concorrono a formare il reddito complessivo dei percipienti i compensi non ammessi in deduzione ai sensi dell'articolo 60 ... .

    5. Classificazione dei redditi. 1. I singoli redditi sono classificati nelle seguenti categorie: a) redditi fondiari; b) redditi di capitale; c) redditi di lavoro dipendente; d) redditi di lavoro autonomo; e) redditi d'impresa; f) redditi diversi ... .) che rilevano a tal fine, nonché le regole di tassazione che si applicano per ciascuna categoria.

    6. Oneri deducibili. 1. Dal reddito complessivo si deducono, se non sono deducibili nella determinazione dei singoli redditi che concorrono a formarlo, i seguenti oneri sostenuti dal contribuente ... .

    7. Deduzione per assicurare la progressività dell'imposizione. 1. Dal reddito complessivo al netto degli oneri deducibili di cui all'articolo 10, si deduce l'importo di 3.000 euro. 2. Se alla formazione del reddito complessivo concorrono uno o più redditi di cui agli articoli 49, con esclusione di quelli indicati nel comma 2, lettera a), e 50, comma 1, lettere a), b), c), c-bis), d), h-bis) e l), la deduzione di cui al comma 1 è aumentata di un importo pari a 4.500 euro, non cumulabile con quello previsto dai commi 3 e 4, rapportato al periodo di lavoro nell'anno. 3. Se alla formazione del reddito complessivo concorrono uno o più redditi di cui all'articolo 49, comma 2, lettera a), la deduzione di cui al comma 1 è aumentata di un importo pari a 4.000 euro, non cumulabile con quello previsto dai commi 2 e 4, rapportato al periodo di pensione nell'anno. 4. Se alla formazione del reddito complessivo concorrono uno o più redditi di lavoro autonomo di cui al comma 1 dell'articolo 53 o di impresa di cui all'articolo 66, la deduzione di cui al comma 1 è aumentata di un importo pari a 1 euro, non cumulabile con quello previsto dai commi 2 e 3. 5. La deduzione di cui ai commi precedenti spetta per la parte corrispondente al rapporto tra l'ammontare di 26.000 euro, aumentato delle deduzioni indicate nei commi da 1 a 4 e degli oneri deducibili di cui all'articolo 10, e diminuito del reddito complessivo, e l'importo di 26.000 euro. Se il predetto rapporto è maggiore o uguale a 1, la deduzione compete per intero; se lo stesso è zero o minore di zero, la deduzione non compete; negli altri casi, ai fini del predetto rapporto, si computano le prime quattro cifre decimali.

    8. Che la normativa delle Psa si riferisca ai cittadini è confermato dal comma 50 dell'articolo 59 della legge n. 449 del 1997: il Servizio sanitario nazionale garantisce la tutela della salute e l'accesso ai servizi alla totalità dei cittadini senza distinzioni individuali o sociali.

    9. Decreto legislativo 12 dicembre 2003, n. 344 - Riforma dell'imposizione sul reddito delle società, a norma dell'articolo 4 della legge 7 aprile 2003, n. 80.

    10. Si veda, al proposito, il dettagliato intervento di Raimondo Bello dal titolo "Verifiche per chi usufruisce di prestazioni sociali agevolate" su FISCOoggi del 28 febbraio 2003.

    11. Articolo 96 del Dpr 30/05/2002, n. 115 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia). Decisione sull'istanza di ammissione al patrocinio. 1. Nei dieci giorni successivi a quello in cui è stata presentata o è pervenuta l'istanza di ammissione, ovvero immediatamente, se la stessa è presentata in udienza a pena di nullità assoluta ai sensi dell'articolo 179, comma 2, del codice di procedura penale, il magistrato davanti al quale pende il processo o il magistrato che ha emesso il provvedimento impugnato, se procede la Corte di cassazione, verificata l'ammissibilità dell'istanza, ammette l'interessato al patrocinio a spese dello Stato se, alla stregua della dichiarazione sostitutiva prevista dall'articolo 79, comma 1, lettera c), ricorrono le condizioni di reddito cui l'ammissione al beneficio è subordinata. 2. Il magistrato respinge l'istanza se vi sono fondati motivi per ritenere che l'interessato non versa nelle condizioni di cui agli articoli 76 e 92, tenuto conto del tenore di vita, delle condizioni personali e familiari, e delle attività economiche eventualmente svolte. A tale fine, prima di provvedere, il magistrato può trasmettere l'istanza, unitamente alla relativa dichiarazione sostitutiva, alla Guardia di finanza per le necessarie verifiche. 3. Il magistrato, quando si procede per uno dei delitti previsti dall'articolo 51, comma 3 bis, del codice di procedura penale, ovvero nei confronti di persona proposta o sottoposta a misura di prevenzione, deve chiedere preventivamente al questore, alla direzione investigativa antimafia (DIA) ed alla direzione nazionale antimafia (DNA) le informazioni necessarie e utili relative al tenore di vita, alle condizioni personali e familiari e alle attività economiche eventualmente svolte dai soggetti richiedenti, che potranno essere acquisite anche a mezzo di accertamenti da richiedere alla Guardia di finanza. 4. Il magistrato decide sull'istanza negli stessi termini previsti dal comma 1 anche quando ha richiesto le informazioni di cui ai commi 2 e 3.

    12. Trasmissione all'ufficio finanziario degli atti relativi all'ammissione. 1. Copia dell'istanza dell'interessato, delle dichiarazioni e della documentazione allegate, nonché del decreto di ammissione al patrocinio sono trasmesse, a cura dell'ufficio del magistrato che procede, all'ufficio finanziario nell'ambito della cui competenza territoriale è situato l'ufficio del predetto magistrato. 2. L'ufficio finanziario verifica l'esattezza dell'ammontare del reddito attestato dall'interessato, nonché la compatibilità dei dati indicati con le risultanze dell'anagrafe tributaria, e può disporre che sia effettuata, anche avvalendosi della collaborazione della Guardia di finanza, la verifica della posizione fiscale dell'istante e degli altri soggetti indicati nell'articolo 76. 3. Se risulta che il beneficio è stato erroneamente concesso, l'ufficio finanziario richiede il provvedimento di revoca, ai sensi dell'articolo 112.

    13. Trasmissione all'ufficio finanziario degli atti relativi all'ammissione al patrocinio. 1. Copia dell'atto con il quale il consiglio dell'ordine, o il magistrato competente per il giudizio, accoglie l'istanza è trasmessa anche all'ufficio finanziario competente. 2. Questo verifica l'esattezza, alla stregua delle dichiarazioni, indicazioni ed allegazioni previste dall'articolo 79, dell'ammontare del reddito attestato dall'interessato, nonché la compatibilità dei dati indicati con le risultanze dell'anagrafe tributaria e può disporre che sia effettuata, anche avvalendosi della collaborazione della Guardia di finanza, la verifica della posizione fiscale dell'istante e dei conviventi. 3. Se risulta che il beneficio è stato concesso sulla base di prospettazioni dell'istante non veritiere, l'ufficio finanziario richiede la revoca dell'ammissione e trasmette gli atti acquisiti alla Procura della Repubblica presso il tribunale competente per i reati di cui all'articolo 125. 4. La effettività e la permanenza delle condizioni previste per l'ammissione al patrocinio è in ogni tempo, anche successivo all'ammissione, verificata su richiesta dell'autorità giudiziaria, ovvero su iniziativa dell'ufficio finanziario o della Guardia di finanza.

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