L'Autorità nazionale anticorruzione, il 29 marzo 2017, ha rilasciato specifici regolamenti sull'esercizio dell'attività di vigilanza in materie attribuite alla sua competenza: inconferibilità e incompatibilità di incarichi e rispetto delle regole di comportamento dei pubblici funzionari (delibera n. 328); obblighi di pubblicazione e trasparenza (n. 329); prevenzione della corruzione (n. 330).
I tre regolamenti, entrati in vigore il 20 aprile, sono caratterizzati da una omogenea strutturazione di impianto; nel seguire l'analogo provvedimento sull'esercizio dell'attività di vigilanza sui contratti pubblici, idealmente chiudono il cerchio delle attribuzioni di Anac, permettendo nel contempo, a tutti gli stakeholder (semplici cittadini o entità pubbliche e private), una partecipazione attiva, ad esempio grazie alla disciplina sull'invio delle segnalazioni (articolo 4 nelle tre delibere).
Si intende, qui di seguito, fornire alcune indicazioni sul regolamento n. 329, relativo agli obblighi di pubblicazione previsti dal Dlgs 33/2013 e diretta espressione del principio di trasparenza amministrativa.
La natura regolamentare del provvedimento
Giova ricordare, sommariamente, che questo regolamento non può essere ricondotto alla categoria dei "regolamenti ministeriali" (articolo 17, comma 3, della legge 1400/19881). Non può neppure venire ascritto alla species degli atti di "regolamentazione flessibile", manifestazione del potere di adozione di "atti di indirizzo, quali linee guida …, eventualmente dotati di efficacia vincolante, comunque impugnabili in sede giurisdizionale amministrativa"2; neppure rappresenta espressione dei "poteri impliciti" propri delle Autorità indipendenti.
Questo regolamento trae invece legittimazione dal comma 3 dell'articolo 47 del Dlgs 33/2013, come modificato dal decreto legislativo 97/2016: "Le sanzioni di cui al comma 1 sono irrogate dall'Autorità nazionale anticorruzione. L'Autorità nazionale anticorruzione disciplina con proprio regolamento, nel rispetto delle norme previste dalla legge 24 novembre 1981, n. 689, il procedimento per l'irrogazione delle sanzioni".
Le competenze di Anac in materia sanzionatoria
I poteri sanzionatori dell'Autorità nazionale anticorruzione derivano dall'articolo 1, comma 2, lettera f), della legge 190/2012, e successive modificazioni, in base al quale Anac "esercita la vigilanza e il controllo sull'effettiva applicazione e sull'efficacia delle misure adottate dalle pubbliche amministrazioni … e sul rispetto delle regole sulla trasparenza dell'attività amministrativa …".
Sempre a mente della legge 190 (comma 3 dello stesso articolo 1), l'Autorità:
- esercita anche poteri ispettivi, mediante richiesta di notizie, informazioni, atti e documenti alle pubbliche amministrazioni
- ordina l'adozione di atti o provvedimenti richiesti dal Piano nazionale anticorruzione e dai Piani di prevenzione della corruzione delle singole pubbliche amministrazione e dalle regole sulla trasparenza dell'attività amministrativa previste dalle disposizioni vigenti, ovvero la rimozione di comportamenti o atti contrastanti con i piani e le regole sulla trasparenza.
La strutturazione del regolamento. Programmazione e avvio dell'attività di vigilanza
I tre provvedimenti, come accennato, uniformemente schematizzati, sono riconducibili all'attività esercitata dall'Anac, il cui Consiglio (articolo 3 del regolamento), entro il 31 gennaio di ogni anno, approva una direttiva programmatica, elaborata anche alla luce delle disfunzioni riscontrate dagli uffici nel corso dell'attività dell'anno precedente, nonché il "Piano annuale delle ispezioni", da svolgersi secondo le modalità operative contenute nelle "Linee guida per lo svolgimento delle ispezioni", pubblicate sul sito istituzionale dell'Autorità.
La vigilanza dell'Autorità è attivata (articolo 4) dall'ufficio competente3, in base alla direttiva annuale programmatica, ovvero su iniziativa dell'ufficio competente e su disposizione del Consiglio. L'attività di vigilanza può altresì essere innestata (articolo 4, comma 2) a seguito di segnalazioni esterne (ragionevolmente provenienti da privati cittadini): l'articolo 5 specifica le modalità di tali segnalazioni, che di norma vanno presentate ad Anac mediante il modulo allegato al regolamento e, ordinariamente, trasmesse via Pec (articolo 21).
Per agire più efficacemente sulle pubbliche amministrazioni, il regolamento (articolo 4, comma 3) individua strumenti collaborativi per Anac, rappresentati dagli Organismi indipendenti di valutazione (Oiv) e dai Responsabili della prevenzione della corruzione e della trasparenza (Rpct), ai quali è attribuito il compito, dopo aver esperito tutte le proprie funzioni, di segnalare casi di gravi o reiterate violazioni degli obblighi di pubblicazione. Nel caso di attivazione da parte di un dipendente pubblico che segnala illeciti (articolo 4, comma 4), l'Autorità anticorruzione deve ovviamente trattare la segnalazione del cosiddetto whistleblower ex articolo 54-bis, Dlgs 165/2001, e cioè nel rispetto della tutela della riservatezza della sua identità.
Degna di menzione è l'espressa disciplina della delazione anonima (articolo 6). Sono considerate tali le segnalazioni che non recano alcuna sottoscrizione, con firma illeggibile ovvero, che pur apparendo riferibili a un soggetto, non consentono comunque di individuarlo con certezza. È prevista in via ordinaria la loro archiviazione a cura del dirigente.
Qualora riguardino fatti di particolare rilevanza o gravità e presentino informazioni adeguatamente circostanziate, potranno, tuttavia, essere tenute in considerazione al fine di integrare le informazioni in possesso dell'ufficio nell'esercizio dell'attività di vigilanza. Il dirigente dell'ufficio può altresì proporre al Consiglio l'avvio di autonomo procedimento di vigilanza.
Ancor più dettagliata è la procedura di archiviazione (articolo 7), a iniziare dall'elencazione delle casistiche: manifesta infondatezza della segnalazione; contenuto generico o mero rinvio ad allegata documentazione e/o corrispondenza intercorsa tra le parti; segnalazione concernente dati per i quali non è previsto, per legge, alcun obbligo di pubblicazione; manifesta incompetenza dell'Autorità; questioni di carattere prevalentemente personale del segnalante tese a ottenere l'accertamento nel merito di proprie vicende soggettive.
L'archiviazione è comunicata al segnalante solo nel caso di espressa richiesta scritta. La "soffiata" si intende comunque archiviata se Anac non procede alla comunicazione di avvio del procedimento entro il termine previsto (60 giorni dalla data di ricevimento della segnalazione - articolo 12, comma 2). In questo caso, si può pertanto parlare di "silenzio significativo", senza che il regolamento indichi al soggetto gli eventuali rimedi o gravami esperibili.
È fatta ovviamente salva la possibilità per Anac di riesaminare segnalazioni già archiviate, in caso di sopravvenuti elementi ovvero di diversa valutazione del Consiglio, senza pregiudizio per l'invio della segnalazione alla competente procura della Repubblica e/o alla procura della Corte dei conti, in presenza dei presupposti.
In pendenza di un ricorso giurisdizionale avente il medesimo oggetto dinanzi al giudice amministrativo, il procedimento di vigilanza (articolo 8) non può essere avviato e deve essere sospeso se già in corso. Formatosi il giudicato, il dirigente responsabile del procedimento (individuato in base all'articolo 9) valuta se vi siano i presupposti per darvi nuovo impulso.
1 - continua
NOTE:
1) "I regolamenti si distinguono dagli atti e provvedimenti amministrativi di carattere generale, perché questi ultimi costituiscono espressione di una semplice potestà amministrativa e sono destinati alla cura concreta di interessi pubblici, con effetti diretti nei confronti di una pluralità di destinatari non necessariamente determinati nel provvedimento, ma determinabili, mentre i regolamenti sono espressione di una potestà normativa attribuita all'Amministrazione, con carattere secondario rispetto a quella legislativa, e disciplinano in astratto tipi di rapporti giuridici mediante una regolamentazione attuativa o integrativa della legge, ma egualmente innovativa rispetto all'ordinamento giuridico esistente, con precetti che presentano appunto i caratteri della generalità ed astrattezza. Con riferimento ai regolamenti emessi dal potere esecutivo, al fine dell'attribuzione del carattere della normatività, assume, inoltre, rilievo l'espressa disciplina prevista nell'articolo 17 della legge 400/1988, la quale all'uopo esige, sia per il caso di emissione con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri sia per il caso di emissione con decreto ministeriale, che l'atto abbia la denominazione di regolamento e che sia stato emesso con un determinato procedimento, che comprende il parere del Consiglio di Stato, il visto e la registrazione della Corte dei conti e la pubblicazione nella GU" (Cassazione civile, sezione III, sentenza n. 6933/1999).
2) Consiglio di Stato - Parere 855/2016, sullo schema di Dlgs "Codice dei appalti pubblici e dei contratti di concessione", ai sensi dell'articolo 1, comma 3, della legge 11/2016.
3) Le aree e gli uffici di Anac sono definiti con atto di organizzazione (del 29 ottobre 2014, in attuazione della delibera dell'Autorità 143/2014), che individua i centri di responsabilità in base alla missione istituzionale: Atto di organizzazione, Organigramma, Delibera n. 143/2014.
