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Analisi e commenti

Osservatori e studi di settore. L’evoluzione della specie

Gli organismi diventano regionali. L’ampliamento non è, però, solo territoriale

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Dal primo gennaio 2008 sono entrati in funzione gli Osservatori regionali, istituiti presso ciascuna direzione regionale delle Entrate (per le province di Trento e Bolzano, presso le rispettive direzioni provinciali); nel contempo sono state automaticamente soppresse le funzioni degli Osservatori provinciali. Non si tratta solo di un cambiamento dell’“ambito territoriale” in cui detti organismi operano, bensì di una vera e propria implementazione delle competenze e delle funzioni che sono chiamati a esercitare, disciplinate con il provvedimento del direttore dell’agenzia delle Entrate dell’8/10/2007, e specificate con la circolare 58/2007.

Nell’elaborazione degli studi di settore si tiene conto anche delle caratteristiche dell’area territoriale in cui l’impresa o il professionista operano. La territorialità ha sempre avuto un ruolo chiave negli studi di settore: il contesto ambientale in cui l’attività viene svolta ne influenza il risultato, incidendo in maniera anche massiccia sulla capacità dell’azienda di produrre ricavi.
Per tale motivo, nell’elaborazione degli studi di settore il Paese è stato suddiviso in aree territoriali omogenee, sulla base di caratteristiche di sviluppo come il livello di benessere, il grado di istruzione, l’organizzazione del sistema economico locale.

Oltre a questa territorialità generale, gli studi elaborano anche una territorialità in relazione ai singoli comparti economici e, all’interno di questi, territorialità specifiche per attività svolte in determinati distretti.
L’aspetto territoriale legato all’esercizio di un’attività economica è considerato in maniera ampia; tuttavia, al fine di intercettare le problematiche a carattere locale che possono incidere in maniera significativa sull’applicazione degli studi di settore, furono istituiti, con decreto del direttore generale del dipartimento delle Entrate del 15 aprile 1999, gli Osservatori provinciali.

Il ruolo di questi organismi, specificato con la circolare 96/2001, era fondamentalmente quello di:

 

  • individuare particolarità o anomalie riguardanti determinate attività, anche con riferimento a specifiche aree geografiche o economiche
  • rilevare le informazioni utili a migliorare la capacità degli studi di settore nel rappresentare la realtà alla quale si riferiscono.

Con il citato provvedimento del direttore dell’agenzia delle Entrate sono stati istituti i nuovi Osservatori regionali e nel contempo è stata prevista la soppressione di quelli provinciali.

Le funzioni dei nuovi organismi si riassumono in:

  1. individuare "le modalità di svolgimento delle attività caratteristiche di specifiche aree geografiche o distretti produttivi"
  2. intercettare "le situazioni economiche di specifiche aree geografiche o distretti produttivi, caratterizzate da crisi così come da particolare sviluppo ed espansione"
  3. cogliere le "problematiche di varia natura, collegate all'ambito territoriale della Regione, che possano incidere in modo significativo sulla applicazione degli studi di settore".

Il tutto con una duplice finalità:
- ottimizzare il processo di manutenzione ed evoluzione degli studi di settore
- rendere gli stessi più efficaci in sede di accertamento.

In definitiva, le competenze non divergono da quelle dei “vecchi” Osservatori provinciali; le stesse, però, ampliate, sono esercitate su un ambito territoriale più grande e soprattutto devono mirare a evolvere e “manutenere” gli studi nonché ad agevolare il procedimento di accertamento.

Il ruolo degli Osservatori regionali nell’attività di manutenzione ed evoluzione degli studi di settore
Gli studi di settore sono soggetti a continuo monitoraggio, in modo da verificarne la validità nel tempo. Per essere in grado di cogliere la realtà economica in cui l’attività viene svolta, devono essere strumenti “dinamici” che si evolvono con il passare del tempo e a seguito delle evoluzioni del sistema economico: variazione dei prodotti, dei processi produttivi e dei mercati di riferimento.

L’importanza della “dinamicità” degli studi di settore è stata riconosciuta anche dal legislatore; infatti, con la legge 311/2004, comma 399 dell’articolo 1, fu disposto di assoggettare tali strumenti a revisione ogni quattro anni dalla data di entrata in vigore o dalla data di ultima revisione.
Prima di tale norma, il processo di revisione degli studi non aveva una scadenza prestabilita, ma dipendeva sostanzialmente dalla sensibilità degli “addetti ai lavori” a cogliere le dissonanze tra il singolo studio e il settore economico di riferimento.

La Finanziaria per il 2007 ha abrogato il comma 399 della legge 311, e, a seguito di ciò, l’articolo 10-bis della legge 146/1998 (inserito dalla legge 296/2006) ha disposto che gli studi di settore siano soggetti a revisione al massimo ogni tre anni dalla data di entrata in vigore o di ultima revisione, sentito il parere della Commissione degli esperti (prevista dall’articolo 10 della legge 146/98, comma 7, la Commissione degli esperti ha sostanzialmente il compito di esprimere un parere in merito alla idoneità degli studi a rappresentare la realtà economica cui si riferiscono, prima della loro approvazione e pubblicazione).

Nella fase di revisione degli studi di settore, fondamentali sono le considerazioni espresse nell’ambito degli Osservatori provinciali, oggi divenuti organismi a carattere regionale. Detti enti, come sopra già osservato, hanno il precipuo compito di monitorare l’applicazione dello studio di settore all’interno del territorio regionale, intercettando l’esistenza delle peculiarità che caratterizzano, a livello locale, l’attività economica che lo studio mira a rappresentare.

I componenti dell’Osservatorio regionale, rappresentanti delle associazioni di categoria, degli ordini professionali e personale dell’agenzia delle Entrate, partendo dall’analisi dei casi concreti, propongono alla valutazione dell’assemblea situazioni e problematiche legate a specifiche attività economiche presenti sul territorio e non ben rappresentate dallo studio, con facoltà di invitare a partecipare alle riunioni anche rappresentanti di associazioni o professioni non compresi tra i membri effettivi dell’Osservatorio.
Tale facoltà è fondamentale al fine di raccogliere quante più informazioni possibili sul caso posto all’ attenzione dell’assemblea.

Anche i singoli uffici dell’agenzia delle Entrate esistenti sul territorio e chiunque altro ne abbia interesse possono proporre all’attenzione dell’Osservatorio considerazioni o casi specifici che necessitano di essere valutati.
I casi approfonditi in sede di Osservatorio vengono presentati alla Commissione degli esperti, la quale li utilizza al fine di apportare modifiche, anche significative, agli studi predisposti, migliorandone la rappresentatività e la precisione.

A oggi sono stati sottoposti a revisione diversi studi di settore, e tale lavoro ha portato anche a identificare dei correttivi di carattere contabile che rendono gli studi maggiormente puntuali (detti correttivi rettificano gli effetti di particolari variabili sui ricavi o compensi stimati dal software e possono essere sia di portata generale (quindi riferiti a tutte le attività) sia riguardare talune specifiche attività. Un correttivo a carattere generale è l’incidenza delle spese relative agli apprendisti). Gli studi revisionati sono parificati agli studi approvati ex novo; pertanto, i contribuenti, per il primo anno, possono effettuare l’adeguamento in dichiarazione senza applicazione di sanzioni e interessi.

Il ruolo degli Osservatori regionali nell’ambito dell’accertamento da studi di settore
Nell’ottica dei principi di trasparenza e collaborazione cui è improntato il rapporto tra Fisco e contribuente, gli studi di settore si propongono come strumenti di accertamento condivisi. Alla costruzione degli stessi infatti collaborano direttamente i cittadini, sia singolarmente, sia mediante le proprie associazioni di categoria e ordini professionali. Un momento fondamentale di questa collaborazione si svolge, come descritto, nell’ambito degli Osservatori regionali.

E’ stato evidenziato come gli elementi di criticità riscontrati in ordine al funzionamento degli studi vengano discussi in sede di osservatorio, con le soluzioni proposte che sono valutate dalla Commissione degli esperti per una eventuale revisione degli studi coinvolti.
Una novità importante, introdotta dal provvedimento del direttore dell’agenzia delle Entrate dell’8 ottobre 2007, è la possibilità per gli Osservatori, in presenza di situazioni che provocano distorsioni e anomalie nell’applicazione dello specifico studio di settore, di impartire direttive agli uffici locali riguardo al comportamento da tenere in ambito accertativo, anche in ordine a eventuali atti da adottare.
Si parla, in questo caso, di “accertamenti a misura di regione”, in quanto gli uffici, grazie alla collaborazione degli Osservatori, hanno tutti gli elementi per valutare l’inadeguatezza dello studio di settore a livello locale e, dunque, possono calibrare e dimensionare gli accertamenti alla specificità del singolo caso concreto.

Tra le funzionalità degli Osservatori vi è anche quella di occuparsi di "situazioni pregresse, che non hanno trovato il giusto riscontro ed esame in sede di contraddittorio con gli uffici".
Tale previsione amplia il dialogo con i contribuenti, ribadendo, nel contempo, l’importanza del contraddittorio nell’ambito dell’accertamento da studi di settore.
Il contraddittorio rappresenta il momento in cui si incontrano le ragioni del contribuente con le pretese dell’Amministrazione, cosicché il risultato degli studi può essere adeguato alla concreta e particolare situazione dell’impresa o dell’attività professionale (va ricordato che l’articolo 10, comma 3-bis della legge 146/1998, inserito dalla Finanziaria 2005, ha previsto che l’ufficio, prima di procedere alla notifica dell’avviso di accertamento da studi di settore, debba invitare il contribuente al contraddittorio, ai sensi dell’articolo 5 del Dlgs 218/97).

Gli studi di settore infatti proprio perché sono strumenti di accertamento statistico-matematici, benché raffinati, potrebbero non essere in grado di cogliere la specificità di una situazione economica, sia per motivi che attengono alla sfera personale del contribuente (ad esempio, una malattia) sia per motivi oggettivi, come la crisi dello specifico settore economico, in una determinata area territoriale.
In questi casi, come ripetutamente affermato dall’Amministrazione finanziaria (anche nella circolare 5/2008, l’agenzia delle Entrate, nel sottolineare l’importanza che gli uffici valutino le risultanze derivanti dall’applicazione degli studi di settore nell’ambito del contraddittorio, ha precisato che di volta in volta deve essere appurata l’effettiva coincidenza della situazione produttiva del contribuente con quella del gruppo o dei gruppi omogenei in cui viene inserito - cluster), in sede di contraddittorio il contribuente ha la possibilità di dimostrare e documentare i motivi dell’eventuale scostamento tra i ricavi calcolati da Gerico e quelli dichiarati, chiedendo o l’abbassamento della pretesa erariale oppure l’annullamento della stessa.

Tra le nuove competenze dell’Osservatorio vi è, dunque, anche quella di valutare situazioni e criticità non sufficientemente approfondite dagli uffici in sede di contraddittorio.
Ovviamente gli Osservatori non possono occuparsi dei casi proposti dai contribuenti quando i procedimenti instaurati dagli uffici locali sono ancora in corso, ma solo a procedimento concluso.
L’Osservatorio valuta la fondatezza di tutte le casistiche e le criticità presentate alla sua attenzione, con possibilità di avvalersi di esperti e di acquisire le notizie e la documentazione necessaria a focalizzare il problema.

Tutte le problematiche affrontate nel corso dell’anno devono essere esposte in una relazione che viene pubblicata sul sito dell’agenzia delle Entrate.
La diffusione del lavoro svolto da ciascun Osservatorio regionale permette la "condivisione delle esperienze" e, come specifica la circolare 58/2007, promuove "l’adozione di comportamenti uniformi con riferimento a problematiche comuni a più aree regionali". I casi esaminati e le soluzioni prospettate inoltre, se consultati dagli uffici, possono costituire elementi valutabili anche in sede di contraddittorio finalizzati all’accertamento con adesione.

Conclusioni
Gli studi di settore sempre di più permettono di considerare aspetti specifici dell’attività, vuoi legati al territorio, vuoi legati alle singole situazioni, segno che non si tratta di un sistema di “catastatizzazione” del reddito, ma, al contrario, di strumenti che mirano a circostanziare la posizione fiscale del singolo contribuente.
Anche le modifiche apportate dalla Finanziaria per il 2008 (comma 252, articolo 1) possono essere lette in questa chiave.

La suddetta legge infatti, ha affermato che gli indicatori di normalità economica (introdotti dalla legge finanziaria per il 2007 e approvati con Dm 20/3/2007) hanno valenza di presunzione semplice e che pertanto, in sede di accertamento, i maggiori compensi derivanti dalla loro applicazione non consentono accertamenti automatici, ma devono essere supportati da ulteriori elementi di prova.

La circolare 5/2008, nel fornire chiarimenti sull'innovato impianto normativo, ha colto l’occasione per effettuare una riflessione di carattere generale sull’utilizzo degli studi di settore in sede di accertamento, e, ribadendo posizioni già espresse in altre occasioni, ha affermato che il risultato di Gerico (la non congruità) deve essere prudentemente apprezzato nell’ambito del contraddittorio con il contribuente ed eventualmente sterilizzato dalla sua attività difensiva.

Il documento di prassi ha dedicato un paragrafo intero al contraddittorio, sottolineandone la centralità nell’ambito dell’accertamento da studi di settore. Sulla base delle informazioni fornite dal contribuente, il contraddittorio deve portare l’ufficio a esprimere un giudizio di affidabilità dello studio rispetto al caso concreto; nella motivazione degli atti di accertamento occorre dare conto delle valutazioni che hanno condotto l’ufficio a ritenere fondate le stime di Gerico, oppure i motivi per cui si ritiene che lo studio non sia sufficientemente rappresentativo.

Si ritiene che anche il lavoro svolto dagli organismi tecnici, come gli Osservatori regionali, (all’interno dei quali avviene il confronto tra le associazioni di categoria, gli ordini professionali e l’agenzia delle Entrate) possano contribuire a non utilizzare le stime di Gerico in maniera automatica ma a calibrare e dimensionare ogni accertamento da studi di settore al caso specifico.

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