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Attualità

Base imponibile comune, progetto in fieri e nodi da sciogliere

Reca la data del 2 maggio l’ultima Comunicazione della Commissione relativa allo stato dei lavori del programma

Background del progetto, problematiche relative al settore finanziario e definizione dei criteri di ripartizione della base imponibile. Sono questi alcuni degli argomenti più importanti contenuti nel documento. Reca la data del 2 maggio l’ultima Comunicazione della Commissione relativa allo stato dei lavori e delle probabili prospettive di sviluppo del progetto di base imponibile consolidata comune per le società europee (Ccctb, acronimo dell’inglese Common Consolidated Corporate Tax Base). Il documento, COM (2007) 223 final, costituisce una tappa significativa nella realizzazione delle iniziative avviate dalla Commissione per analizzare e definire le misure più opportune a eliminare gli ostacoli fiscali che si frappongono alla libertà di circolazione delle imprese all’interno degli Stati membri.

Il progetto di base imponibile consolidata comune
Il progetto di base imponibile consolidata comune per le società europee fa parte delle misure a lungo termine su cui la Commissione, a partire dal 2001, ha concentrato la propria azione di coordinamento in materia di imposte dirette. Il progetto Ccctb, in particolare, nasce per ovviare al fatto che le imprese che intendono svolgere attività economiche in uno Stato membro dell’Unione europea diverso da quello di residenza incontrano una serie di ostacoli di natura fiscale, e sono, quindi, svantaggiate rispetto a quelle che si limitano a operare nel territorio dello Stato di residenza.

Gli ostacoli fiscali
Tra gli esempi più evidenti delle barriere fiscali che si frappongono all’internazionalizzazione delle imprese, si ricordano: gli elevati costi amministrativi di adeguamento a sistemi fiscali differenti, soprattutto per le piccole e medie imprese; gli elevati costi (e la possibile doppia imposizione) legati alle problematiche dei prezzi di trasferimento (transfer price); i limiti (ove non l’impossibilità) alla compensazione delle perdite conseguite da società che fanno parte dello stesso gruppo ma residenti in un altro Stato membro; i limiti (e il conseguente rischio di doppia imposizione) delle disposizioni contenute nelle direttive "fusioni" e "madre-figlia". La Commissione (COM(2001)582) ha tratto la conclusione che questi ostacoli di natura fiscale, scoraggiando o comunque rendendo meno attraente l’esercizio delle libertà fondamentali garantite dal Trattato sulla Comunità europea, rappresentano un impedimento al buon funzionamento del mercato interno, se non addirittura una discriminazione.

La Corte di Giustizia
Nel contempo è stato evidenziato che la Corte di giustizia delle Comunità europee è intervenuta più volte per censurare certi aspetti dei sistemi fiscali nazionali che costituiscono una discriminazione o un ostacolo all’esercizio delle libertà fondamentali del Trattato. Sebbene gli interventi della Corte nel campo della fiscalità diretta siano ormai sempre più frequenti e sistematici, l’impatto delle sue sentenze sui sistemi tributari nazionali non può andare oltre quella che in dottrina è stata significativamente definita "armonizzazione negativa". È questo il contesto in cui è maturata la cd. "strategia a due livelli" per la rimozione degli ostacoli fiscali che impediscono il completamento del mercato unico, in base alla quale la Commissione si è impegnata a portare avanti, da un lato, una serie di misure puntuali, mirate a eliminare o attenuare le singole difficoltà (in tema di prezzi di trasferimento; di ammodernamento ed ampliamento delle direttive "fusioni" e "madre-figlia", etc.) e, dall’altro lato, una proposta globale e onnicomprensiva che eliminerebbe tutti gli ostacoli.

Le quattro possibili soluzioni
Nel 2001, in particolare, erano state individuate quattro diverse possibili soluzioni onnicomprensive, una basata sul mutuo riconoscimento (home state taxation o imposizione secondo le regole dello Stato dove la capogruppo risiede) e tre basate sull’armonizzazione delle regole per il calcolo della base imponibile delle società. La base imponibile, in particolare, avrebbe potuto essere:
(1) opzionale e alternativa (base imponibile comune consolidata - Ccctb);
(2) obbligatoria ed esclusiva (singola base imponibile armonizzata obbligatoria);
(3) obbligatoria, esclusiva, a gestione centralizzata e con l’aliquota d’imposta unica fissata a livello comunitario (imposta su reddito delle società dell’Unione europea - Eucit).
Un elemento comune delle quattro proposte è che la base imponibile, una volta calcolata secondo regole comuni sul reddito complessivo del gruppo di cui le società interessate fanno parte (consolidamento), è poi ripartita tra gli Stati membri interessati secondo determinati criteri.

Ccctb e Hst
Nel 2003 la Commissione europea ha confermato la strategia lanciata nel 2001 per la rimozione degli ostacoli di natura fiscale al buon funzionamento del mercato interno e, con particolare riferimento alle soluzioni globali, ha deciso di concentrare i propri sforzi su due delle quattro proposte, ovvero la home state taxation (Hst) e la Ccctb. Più precisamente, la home state taxation è stata ritenuta una soluzione adatta alle piccole e medie imprese e, essendo basata sul mutuo riconoscimento delle legislazioni nazionali, più che sulla loro armonizzazione, la Commissione ha invitato gli Stati membri ad avviare una sperimentazione, offrendo il proprio supporto teorico e pratico. La common consolidated corporate tax base, invece, è, più attraente per le imprese multinazionali e la sua attuazione non è lasciata all’iniziativa degli Stati membri ma a una concreta iniziativa armonizzatrice delle istituzioni comunitarie. La Commissione, tuttavia, ha deciso di sviluppare tale progetto in stretta collaborazione con gli Stati membri. Nel 2004 è stato istituito un gruppo di lavoro (Ccctb Working Group), presieduto dalla Commissione europea e formato da rappresentanti nominati dagli Stati membri, che si riunisce ogni tre mesi per discutere aspetti tecnici collegati alla Ccctb secondo un programma di lavoro adottato, nel novembre 2004, durante la prima riunione del gruppo.

La Comunicazione COM(2007)223 final
La Comunicazione affronta le seguenti problematiche: il background del progetto Ccctb, i progressi compiuti dal Ccctb Working Group, i lavori in corso relativi alla valutazione dell’impatto della Ccctb, le questioni che saranno affrontate nei prossimi mesi. La Comunicazione è accompagnata da due allegati tecnici, uno contenente la sintesi dei punti di maggior interesse discussi nella riunione del Gruppo di lavoro "allargato" dello scorso dicembre (a cui hanno partecipato anche docenti universitari e esponenti del mondo delle imprese) e l’altro contenente informazioni di maggior dettaglio sulle conclusioni raggiunte dal gruppo in ordine a specifici elementi della base imponibile. La premessa illustra brevemente il contesto in cui è maturata l’idea di promuovere l’armonizzazione delle regole per la determinazione della base imponibile delle società operanti nel mercato interno e su cui ci si è già soffermati.

Lo stato dell’arte
Il paragrafo sui progressi compiuti ricorda l’organizzazione del gruppo di lavoro, la periodicità e le modalità degli incontri, rinviando gli Allegati per una descrizione più dettagliata dei singoli aspetti trattati nei sottogruppi tecnici (Ccctb sub-group), come, ad esempio, l’individuazione delle immobilizzazioni materiali e immateriali e il relativo ammortamento; l’accantonamento per i rischi, la metodologia generale proposta per il calcolo della base imponibile.

Lo studio d’impatto
Nel paragrafo successivo, la Commissione spiega le modalità e gli obiettivi secondo cui si sta procedendo, al di fuori del gruppo di lavoro, a preparare lo studio sull’impatto della Ccctb (Impact Assessment), che deve accompagnare obbligatoriamente tutte le proposte legislative comunitarie. La valutazione di impatto mira ad identificare e valutare le possibili conseguenze economiche (sia da un punto di vista macroeconomico che da uno microeconomico), fiscali, giuridiche, sociali e ambientali dell’introduzione della Ccctb, nonché di alcune proposte alternative, per confrontarle con i costi e le variabili micro e macroeconomiche che caratterizzano lo scenario attuale (ipotesi "no-change"). Lo studio, in particolare, tenterà di tener conto della differenza tra i costi amministrativi che ordinariamente gravano sulle imprese multinazionali di piccola o media dimensione da un lato, e su quelle di grandi dimensioni dall’altro.

Le prospettive future
La Commissione delinea quindi le tappe successive dei lavori del gruppo, tenendo bene in mente l’obiettivo finale che è presentare una formale proposta legislativa entro il 2008. Dato lo stato ormai avanzato della discussione, la priorità della Commissione è attualmente quella di trattare le singole problematiche in maniera congiunta, per verificare la coerenza complessiva del sistema sin qui elaborato. Si tratta, in sostanza, di inaugurare una seconda fase dei lavori, finalizzata ad assicurare che le soluzioni proposte per i singoli settori siano compatibili tra loro e che la base comune, come sviluppata sinora, costituisca una proposta attuabile (fit for purpose). A tal fine la Commissione sarà costretta ad effettuare delle scelte, anche in relazioni a questioni su cui gli Stati membri non sono riusciti a trovare una posizione condivisa. Oltre a scelte di tipo squisitamente tecnico, la Commissione dovrà pertanto effettuare delle scelte di tipo "politico". Al riguardo viene confermato, quanto già affermato nella Comunicazione dello scorso aprile 2006, e cioè che la base comune sarà consolidata, opzionale per le società degli Stati membri (che potranno quindi scegliere di continuare ad applicare le regole nazionali) e che in nessun modo si verranno a toccare le aliquote che gravano sul reddito societario, la cui fissazione resterà nell’esclusiva disponibilità dei governi nazionali. Sono confermati, altresì, i criteri che hanno guidato i lavori sin qui effettuati e, cioè, i criteri della massima uniformità e ampiezza della base imponibile. L’obiettivo di una base imponibile ampia, in particolare, comporta la necessità di limitare al minimo indispensabile i regimi eccezionali e derogatori, anche per compensare l’inevitabile riduzione della base derivante dall’automatica compensazione delle perdite all’interno del gruppo aderente alla Ccctb. Al riguardo la Commissione appare intenzionata a negare la deducibilità di multe e sanzioni, mantenendo tuttavia regimi incentivanti per le spese di ricerca e sviluppo.

I nodi da sciogliere
Considerate queste premesse, la Commissione osserva che le questioni chiave affrontate nel corso del 2006 concernono il settore finanziario e il quadro giuridico-amministrativo. Con riferimento al settore finanziario, si registra un vasto consenso sull’opportunità di includere banche, assicurazioni e intermediari tra i possibili destinatari della Ccctb. A tal fine, tuttavia, è necessario prevedere alcune regole specifiche, soprattutto per quanto riguarda i criteri di ripartizione della base comune tra i vari Stati membri (cd. "formula apportionment"). La discussione in ordine alle caratteristiche del quadro giuridico-amministrativo della Ccctb (e dunque, sulle norme comuni in materia di dichiarazioni, verifiche, accertamento e ricorsi), al contrario, si trova ancora in una fase preliminare. La Commissione supporta l’adozione di un approccio di tipo "one-stop shop", che comporterebbe l’accentramento dei poteri di accertamento e controllo relativi a tutte le società di un gruppo Ccctb in capo all’amministrazione di residenza del contribuente "principale" (la società designata come tale da ciascun gruppo). Questa soluzione, tuttavia, incontra forti resistenze da parte degli Stati membri, che sono comprensibilmente restii a rinunciare alla possibilità di sottoporre a verifica società residenti nel loro territorio. È facile capire, pertanto, che i lavori del prossimo anno, considerato il termine del 2008 quello decisivo, si concentreranno proprio su questo tema, oltre che sulle problematiche relative al settore finanziario e sulla definizione, politicamente molto delicata, dei criteri di ripartizione della base imponibile.
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