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Attualità

La disciplina del diritto di accesso ai documenti amministrativi in ambito tributario (2)

Il dibattito tra dottrina e giurisprudenza circa l'esclusione o meno di quello "conoscitivo" ha trovato soluzione in seguito alle modifiche apportate dalla legge n. 15 dell'11/2/2005

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Il documento amministrativo
Ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi a uno specifico procedimento, detenuti da una Pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale, è considerata documento amministrativo ai fini dell'applicazione del capo V della legge n. 241/1990(1).

La nozione di documento amministrativo, delineata nel novellato articolo 22, comma 1, lettera d), della legge n. 241/1990, amplia le categorie di documenti accessibili rispetto alla precedente formulazione, così recependo gli insegnamenti della giurisprudenza amministrativa più avanzata.
Innanzitutto, la norma fa riferimento non solo ai documenti formati dalla Pubblica amministrazione, bensì anche ai documenti dalla stessa detenuti che possono consistere, oltre che agli atti interni(2) già previsti dalla precedente formulazione, anche in quelli che non afferiscono a uno specifico procedimento(3).

Deve ritenersi oggi definitivamente superato, stante l'ultimo capoverso della lettera d) del predetto articolo 22, anche il dibattito relativo all'individuazione dell'ambito oggettivo del diritto di accesso; oggi, infatti, indipendentemente dalla natura privatistica o pubblicistica degli atti, qualsiasi attività che rivesta un pubblico interesse è assoggettabile all'accesso.
Sul punto, peraltro, la giurisprudenza, superata l'impostazione secondo cui l'accesso doveva essere escluso nei casi in cui l'Amministrazione agiva fuori dall'ambito dei suoi poteri autoritativi(4), aveva già stabilito, con la decisione 22 aprile 1999, n. 4, dell'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, che l'attività pubblicistica è soggetta al principio di imparzialità e trasparenza, anche se svolta da soggetti privati ovvero se esercitata dalla Pubblica amministrazione nell'ambito della gestione di rapporti di diritto privato purché attinenti alla cura di interessi pubblici.

Si noti, poi, che l'accesso è possibile solo in relazione a specifici "documenti", escludendo, in tal modo, l'accesso alle informazioni in possesso dell'Amministrazione che non rivestano tale forma. Ciò significa che la stessa non ha alcun obbligo di predisporre o elaborare dati e notizie non direttamente desumibili da un documento amministrativo(5), così come esplicitato nel regolamento di cui al Dpr n. 184/2006, né di effettuare elaborazioni dei dati o delle informazioni in suo possesso al fine di soddisfare le richieste di accesso.

Partecipazione e accesso in ambito tributario
La rapida panoramica svolta sulle principali novità in materia di diritto di accesso apre la strada a un approfondimento in materia di accesso ai documenti di natura tributaria.
La legge sul procedimento di accesso ai documenti amministrativi n. 241 del 1990 si applica, ex articolo 23, anche all'attività di istituzionale impositiva dell'Amministrazione tributaria, svolta oggi, oltre, naturalmente, che dal ministero dell'Economia e delle Finanze, ai sensi del Dlgs n. 300/1999, dalle quattro agenzie fiscali (Entrate, Dogane, Territorio e Demanio), aventi qualifica di organi dello Stato aventi personalità giuridica di diritto pubblico.

Nell'ambito del diritto di accesso, si distingue tra diritto di "partecipazione" al procedimento, disciplinato dall'articolo 10 della predetta legge, riconosciuto a favore di colui che partecipa al procedimento amministrativo e consistente nella possibilità di prendere visione degli atti del procedimento al fine di presentare memorie, documenti e note difensive, e diritto di accesso cosiddetto "conoscitivo", previsto dagli articoli 22 e seguenti, consistente nella possibilità data a soggetti terzi, seppure "qualificati", di ottenere, extra procedimento, l'accesso ai documenti detenuti o formati dall'Amministrazione.

L'accesso "partecipativo" ai documenti amministrativi del procedimento tributario
Come già evidenziato, l'articolo 13 della legge n. 241/1990 stabilisce che le norme relative alla partecipazione non si applicano ai procedimenti tributari per i quali restano parimenti ferme le particolari norme che li regolano.
L'esclusione dell'accesso ai documenti amministrativi è riferibile soltanto a quegli atti preparatori del provvedimento terminale, allorché sia ancora in corso il relativo procedimento tributario e questo non si sia ancora concluso con l'adozione di un atto di imposizione(6).

Alcuni autori, nell'operare una prima analisi sul punto, sono giunti a osservare che il legislatore, escludendo il diritto di accesso "nei procedimenti tributari" e non riguardo agli atti "dei" procedimenti tributari, potrebbe aver inteso vietare l'accessibilità non a tutti gli atti tributari, bensì a quelli non ancora definiti, salvo poi concludere, attraverso una lettura combinata degli articoli 24, legge 241/1990, e 7, legge 212/2000, che la preclusione di accesso agli atti tributari non è generalizzata, bensì soccomberebbe dinanzi al diritto riconosciuto al contribuente di avere conoscenza degli atti e documenti formati dall'Amministrazione, o in essi richiamati, e di suo interesse.

L'abrogazione del comma 6 dell'articolo 24 della "vecchia" legge n. 241/1990(7) ha, poi, come conseguenza, che non vada più operata alcuna distinzione tra atti endoprocedimentali, propedeutici al provvedimento conclusivo, e atti definitivi.

L'accesso "conoscitivo"
Se non pare dubbio che la partecipazione al procedimento amministrativo tributario sia escluso dall'articolo 13 della legge n. 241/1990, l'assenza della medesima esclusione in tema di "accesso conoscitivo" fece nascere il dibattito tra dottrina e giurisprudenza, dibattito solo apparentemente risolto dalla novella apportata all'articolo 24 dalla legge n. 15/2005.

La posizione della giurisprudenza sul punto è chiaramente contenuta nella nota pronuncia a Sezioni unite della Corte di cassazione, 28/5/1998, n. 5292, che riconobbe l'esperibilità dell'azione prevista dall'articolo 25 della legge n. 241/1990 davanti al giudice amministrativo, in favore del soggetto che intendeva esercitare il diritto di accesso nei confronti dell'Amministrazione finanziaria, onde ottenere un documento rilevante per il giudizio, in pendenza di un ricorso davanti alla Commissione tributaria e nonostante quest'ultima potesse, all'epoca, ordinare alle parti l'esibizione di quegli stessi documenti sulla base dell'abrogato terzo comma dell'articolo 7 del Dlgs n. 546/1992.

Di fatto, in relazione ai medesimi documenti amministrativi di carattere tributario, il diritto di accesso partecipativo era escluso per espressa previsione di legge, mentre quello conoscitivo era invece ammesso.
La nuova formulazione dell'articolo 24 della legge n. 241/1990, in particolare al primo comma, lettera b), ha di fatto riproposto pedissequamente il contenuto dell'articolo 13.
L'esclusione del diritto di accesso conoscitivo (in capo a soggetti terzi) ai documenti di natura tributaria si motiva, come già sostenuto da parte della dottrina per l'accesso partecipativo, sulla base della particolare struttura del procedimento tributario, rispetto al quale l'unico soggetto interessato sarebbe il soggetto di imposta.

Oltre all'esclusione dei procedimenti tributari dal diritto di accesso, l'articolo 24 prevede che il medesimo sia però disciplinato dalle norme di settore.


2 - continua. La terza e ultima puntata sarà pubblicata giovedì 28; la prima è su FISCOoggi di martedì 26


NOTE:
1) Il Consiglio di Stato ha avuto più volte occasione di specificare la definizione di "documento amministrativo" ante legge n. 15/2005 (sez. VI, sentenza 30 marzo 2001, n. 1882; sez. VI, 22 gennaio 2001, n. 191; sez. VI, 25 febbraio 2003, n. 1055; sez. V, 9 giugno 2003, n. 431).

2) Recentemente, il Consiglio di Stato, sez. IV, con la sentenza 9 luglio 2002, n. 3825, ha preso le distanze dall'indirizzo restrittivo secondo cui gli atti interni accessibili avrebbero dovuto essere solo quelli necessari all'adozione del provvedimento finale.

3) Tar Toscana, sez. II, sentenza del 14.10.2005, n. 4679, l'ente "ha l'obbligo di soddisfare la richiesta della società ricorrente nella sua interezza consentendo l'accesso, non solo agli atti del procedimento principale, ma anche di quelli da questi ultimi richiamati, atteso che il diritto di accesso estende la sua ampiezza alla verifica della veridicità e completezza di tutta la documentazione utilizzata per l'adesione dell'atto finale del procedimento".

4) Consiglio di Stato, sez. IV, 5 giugno 1995, n. 412; sez. VI, 1 marzo 1996, n. 297.

5) Consiglio di Stato, sez. VI, 19 settembre 2000, n. 4882; sez. VI, 27 maggio 2003, n. 2938.

6) Consiglio di Stato, sentenza n. 3825, 9 luglio 2002.

7) "I soggetti indicati nell'articolo 23 hanno facoltà di differire l'accesso ai documenti richiesti sino a quando la conoscenza di essi possa impedire o gravemente ostacolare lo svolgimento dell'azione amministrativa. Non è comunque ammesso l'accesso agli atti preparatori nel corso della formazione dei provvedimenti di cui all'articolo 13, salvo diverse disposizioni di legge".

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