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Attualità

L'autotutela sospensiva, uno strumento poco noto

Obiettivo dell'istituto, l'attuazione dei principi di efficienza ed economicità del procedimento amministrativo

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Spesso nel diritto amministrativo, e non solo, la norma nasce dal disagio dovuto alla sua mancanza. Fin quando non era stato codificato l'istituto dell'autotutela, ad esempio, erano ricorrenti le ipotesi in cui la Pubblica amministrazione, pur rendendosi conto di avere commesso degli errori con un proprio provvedimento, in assenza dell'idoneo strumento normativo, non poteva far altro che invitare il malcapitato cittadino a rivolgersi al giudice affinché fosse quest'ultimo a invalidare l'atto. Il rimedio non era evidentemente indolore, né per il cittadino costretto a pagare gli oneri della tutela giurisdizionale, né per la stessa Pubblica amministrazione, obbligata a sopportare gli oneri del processo (pagare i giudici estensori) e a provvedere, a seguito della sentenza a suo sfavore, a porre rimedio all'errore del provvedimento solo dopo che lo stesso aveva esplicato i suoi più pratici effetti.

Così, ove il provvedimento fosse stato di natura fiscale, la Pubblica amministrazione doveva rimborsare il quantum già versato dal cittadino, con l'adempimento d'ulteriori attività (liquidazione del debito e degli interessi, mandato, rimborso del concessionario, riliquidazione degli aggi eccetera), che si sarebbero certamente evitate ove fosse stato consentito l'intervento in autotutela. Al danno materiale, la Pubblica amministrazione sommava il disvalore etico-sociale, che il tortuoso percorso burocratico ingenerava nell'opinione pubblica, incapace di addentrarsi nei meandri delle norme, ma solo di percepirne l'inefficacia e l'ingiustizia.

La possibilità d'investire proficuamente il giudice era, ed è, limitata dall'esecutività degli atti amministrativi. Trascorsi i brevi termini per invocare idoneamente l'organo giurisdizionale, il provvedimento diviene inoppugnabile. In situazioni di palese errore amministrativo, si pensi al caso dell'errore di persona, ove per qualche motivo fossero sfuggiti i termini per l'impugnazione, l'assenza di una regolamentazione dell'annullamento amministrativo degli atti poteva causare davvero un gravissimo malcontento per l'incapacità del sistema di rimediare ai suoi più palesi dissesti.

Rimanendo in ambito tributario, queste gravi falle del sistema minavano il rapporto con il Fisco, divenendo causa di diffidenza e d'incitazione morale all'evasione. Analoghe considerazioni possono riferirsi all'istituto dell'accertamento con adesione: anch'esso, come l'autotutela, nasce da un'esigenza avvertita dal basso e poi accolta dal legislatore.

Del tutto atipica è, invece, sotto questo profilo, la genesi dell'autotutela sospensiva, un istituto nato presumibilmente per volere di qualche sagace alto funzionario dell'Amministrazione fiscale, recepito dal legislatore, ma poco atteso e probabilmente, per molto tempo, sconosciuto ai più.

L'esame della norma
Con l'articolo 27 della legge 28/1999, il legislatore ha integrato l'articolo 2-quater del Dl 564/1994, istitutivo dell'autotutela in ambito tributario. Il comma 1 dell'articolo 2-quater del Dl 564/1994, introduce il potere di revoca e annullamento d'ufficio degli atti amministrativi. Con la norma del 1999, sono stati aggiunti all'articolo 2-quater, i commi 1-bis, 1-ter, 1-quater e 1-quinques. Queste norme, a eccezione del comma 1-ter, istituiscono e disciplinano l'autotutela sospensiva.

In virtù del comma 1-bis, "nel potere di annullamento o di revoca di cui al comma 1 deve intendersi compreso anche il potere di disporre la sospensione degli effetti dell'atto che appaia illegittimo o infondato". Si tratta, come evidente, di una norma d'interpretazione autentica. La sua ratio risiede nella necessità, in pendenza di un procedimento di riesame di un atto amministrativo, sul quale sussiste un fumus d'illegittimità (o di non opportunità), d'impedire che tale atto possa produrre i suoi effetti, arrecando un danno presumibilmente ingiusto al destinatario ed evitando contestualmente l'annullamento o la revoca dell'atto prima che siano compiute tutte le verifiche istruttorie del caso.

Il comma 1-quater, sancisce che "in caso di pendenza del giudizio, la sospensione degli effetti dell'atto cessa con la pubblicazione della sentenza". La norma è volta alla salvaguardia di uno dei fondamentali principi di ogni stato di diritto, quello della divisione dei poteri. In presenza di una pronuncia dell'autorità giurisdizionale non è più possibile mantenere la sospensione degli effetti del provvedimento già oggetto del dispositivo del giudice adito, dovendosi seguire le prescrizioni di legge in tema d'esecuzione di sentenze, ancorché non definitive. Tale limite trova applicazione, tenuto conto del tenore letterale della norma, sia che il giudice abbia emesso una sentenza con cui è stata confermata la validità del provvedimento amministrativo, sia ove invece abbia accolto la richiesta d'annullamento dello stesso.

Che l'Amministrazione finanziaria non possa mantenere la sospensione dell'atto, ove il giudice abbia invece decretato la sua illegittimità, è fuor di dubbio. Se il giudice, invece, ha ritenuto che il provvedimento amministrativo impugnato sia valido, ritenere che l'Amministrazione non possa reiterare la sospensione appare in contrasto con il complesso delle norme dell'ordinamento fiscale. Il regolamento attuativo in materia d'autotutela, il Dm 37/1997, sancisce che non si procede ad annullamento d'ufficio, solo ove una sentenza passata in giudicato si sia pronunciata sul merito della fattispecie. Ne deriva che il limite per l'applicazione dell'autotutela sospensiva, allorché questa produca sul destinatario dell'atto degli effetti più favorevoli rispetto al provvedimento giurisdizionale, non è rappresentato dalla pubblicazione della sentenza, ma dal suo passaggio in giudicato, sempre che la sentenza abbia deciso nel merito, non pronunciandosi su aspetti formali o procedurali.

Per queste motivazioni, ove il giudice respinga la richiesta d'annullamento di un provvedimento amministrativo oggetto di sospensione amministrativa, in linea di principio, salvo la verifica dell'interesse pubblico esistente nel caso in specie, la Pubblica amministrazione può mantenere gli effetti sospensivi, fino all'esame definitivo della fattispecie. Si ricordi, infatti, che la sospensione è una potestà insita nel potere d'annullamento e che quest'ultimo è limitato solo da una sentenza definitiva che abbia deciso sul merito. Sarà necessario, nel caso esaminato, in cui il giudice abbia respinto con sentenza la richiesta d'annullamento del provvedimento oggetto di sospensione, che l'Amministrazione emetta un nuovo provvedimento di sospensione in autotutela. In virtù della norma in esame, infatti, la sospensione cessa, ope legis, con la pubblicazione della sentenza.

Il comma 1-quinques recita cosi: "La sospensione degli effetti dell'atto disposta anteriormente alla proposizione del ricorso giurisdizionale cessa con la notificazione, da parte dello stesso organo, di un nuovo atto, modificativo o confermativo di quello sospeso; il contribuente può impugnare, insieme a quest'ultimo, anche l'atto modificato o confermato". Con questa norma, il legislatore conferma e conserva il già citato principio d'indisponibilità dei termini perentori per invocare la tutela giurisdizionale. L'autotutela sospensiva disposta anteriormente alla proposizione non può, infatti, sospendere anche i termini d'impugnazione. Al massimo, l'Amministrazione può esercitare sui termini suddetti un effetto interruttivo, nel senso che ove decidesse di confermare il suo provvedimento, mantenendo totalmente o parzialmente la propria pretesa, dovrà emettere un nuovo atto, facendo ripartire da zero i sessanta giorni per l'impugnazione. L'autotutela sospensiva, tranne che non sia invocata l'autorità giurisdizionale, è sempre un atto intermedio del procedimento amministrativo: rappresenta uno strumento attraverso il quale l'Amministrazione s'impegna all'emissione di un successivo provvedimento che può essere d'autotutela non sostitutiva, ove si decida di annullare definitivamente l'atto, ovvero d'autotutela sostitutiva, con la conferma totale o parziale del provvedimento amministrativo sospeso.

La norma funge da indiretta conferma della legittimità dell'autotutela sostitutiva. Infatti, l'Amministrazione, nel rispetto letterale della disposizione in esame, può sospendere l'efficacia di un suo provvedimento, per poi emettere un nuovo provvedimento confermativo. Implicitamente deve ritenersi che è pienamente legittimo l'operato di una Pubblica amministrazione che decida di ritirare un suo atto, viziato soltanto per motivi di forma, per poi riemetterne uno confermativo, ma sanato dai vizi formali (sul punto cfr FISCOoggi, edizioni dell'11/6/2007, "L'autotutela sostitutiva: un caso pratico", e dell'11/8/2003, "L'amministrazione finanziaria può esercitare, entro certi limiti, il potere d'autotutela sostitutiva").

Un caso pratico d'autotutela sospensiva
In sede di liquidazione di una domanda di definizione di una lite fiscale pendente (articolo 16, legge 289/2002), l'ufficio delle Entrate si rese conto che un contribuente aveva commesso alcuni errori nel computo dell'importo dovuto. Riconoscendo la particolare difficoltà di calcolo, il funzionario responsabile del procedimento decise di richiedere al contribuente un'integrazione, seguendo l'apposita procedura ("errore scusabile") prevista dalla norma.

La procedura stabilisce che in caso d'insufficiente pagamento, ove sia riconosciuta la scusabilità dell'errore, è consentito regolarizzare il versamento, purché il pagamento integrativo avvenga entro 30 giorni dalla comunicazione. Questa fu notificata al contribuente a ridosso del periodo feriale. Dopo alcuni giorni dalla notifica, il professionista del contribuente chiese un appuntamento con il responsabile del procedimento, ma essendo questi in ferie fu ricevuto dal capo team competente. Il professionista riconosceva l'errore nella sua prima liquidazione, ma sosteneva che anche nella richiesta d'integrazione dell'ufficio vi fosse un errore e che l'importo da versare per accedere correttamente all'agevolazione tributaria fosse inferiore a quanto comunicato dall'ufficio.

Tenuto conto che il rientro del funzionario responsabile del procedimento era previsto dopo la scadenza dei trenta giorni previsti dalla norma, il capo team propose al dirigente di emettere un provvedimento d'autotutela sospensiva, in modo da evitare di rifare ex novo tutti i calcoli, con evidente dispendio di tempo e sottrazione di risorse alle attività di contrasto all'evasione. Si decise così la sospensione degli effetti della comunicazione d'errore scusabile. Al rientro, il funzionario responsabile del procedimento, esaminando congiuntamente al professionista il caso, convenne che effettivamente l'importo da integrare fosse inferiore a quanto in un primo momento liquidato, emettendo una nuova comunicazione d'errore scusabile con l'importo rideterminato.

La soluzione scelta consentì, per un verso, di evitare al contribuente di pagare un importo superiore a quanto dovuto o di ridurre autonomamente il pagamento, con l'incognita dell'incertezza dell'accettazione da parte dell'ufficio. Sotto questo profilo, dunque, si diede piena applicazione allo spirito di collaborazione tra ufficio e contribuente prescritto dallo Statuto del contribuente. Contestualmente, il ricorso all'istituto dell'autotutela sospensiva consentì di rispondere adeguatamente alle aspettative del contribuente senza un maggior dispendio di risorse: se un altro funzionario avesse dovuto riesaminare il complicato fascicolo, avrebbe impiegato molte ore per approfondire ogni aspetto. Quando il funzionario responsabile rientrò, si rese conto dell'errore in pochi minuti e stampò immediatamente la nuova comunicazione d'errore scusabile. L'azione amministrativa si svolse, pertanto, nel pieno rispetto delle prerogative del contribuente e contestualmente fu data piena attuazione ai principi d'efficienza ed economicità del procedimento.

Ben si comprende, allora, perché la legge 28/1999, che ha istituito l'autotutela sospensiva, è intitolata "disposizioni in materia tributaria, di funzionamento dell'Amministrazione finanziaria…".

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