Aiuti di Stato: quando la selettività diventa criterio discriminante

Il fulcro delle disamine comunitarie sembra progressivamente dirigersi dalla discriminazione penalizzante alla selezione incentivante e, quindi, alla fiscalità di vantaggio o compensativa. La Corte ha introdotto nuovi principi in materia di aiuti di Stato e di "selettività territoriale", che hanno determinato nuovi importanti riferimenti sul tema della fiscalità di vantaggio regionale. E questo anche alla luce delle riforme in senso federalistico avanzate in diversi Parlamenti comunitari nazionali e locali.

Vantaggio, incidenza, selettività e trasferimento
Tra i quattro requisiti (del criterio Vist - vantaggio, incidenza, selettività e trasferimento) che, se presenti cumulativamente, configurano l'agevolazione fiscale come aiuto di Stato (potenzialmente vietato) particolare rilevanza assume la selettività o specificità in ambito regionale. Sul punto, vanno considerati gli effetti della sentenza della Corte di Giustizia delle Comunità europee (C-88/03 del 6 settembre 2006) in materia di aiuti di Stato.

Aiuti generali e aiuti selettivi
Stabilire quando un'agevolazione fiscale sia generale (con interventi che appartengono all'applicazione coerente di un sistema di portata universale, e che riguardano in via automatica e non discriminata l'insieme dell'economia senza favorire alcune imprese o settori produttivi) ovvero selettiva (in grado di introdurre nel sistema una selezione e cioè una discriminazione tra imprese) non è particolarmente semplice. Tale complicazione si accentua nel caso di aiuti fiscali concessi direttamente dalle regioni alle sole imprese del territorio che, nel rispetto della competenza territoriale dell'ente erogante, si configurano come misure generali in virtù di un decentramento di poteri riconosciuto dalla Costituzione dello Stato membro alla Regione.

Le norme agevolative per attrarre capitali e attività
Se in un primo momento la preoccupazione iniziale era di assicurare garanzie di pari trattamento ai soggetti non residenti che avviassero attività produttive nel territorio di uno Stato membro (evitando penalizzazioni a loro carico) di recente è emerso il problema di reprimere le norme agevolative destinate ad attrarre capitali e attività sul territorio di uno Stato. E questo con le legislazioni nazionali orientate a favorire la detassazione dei frutti di investimenti provenienti dall'estero.

La decisione della Corte
Il fulcro delle disamine comunitarie, quindi, sembra progressivamente dirigersi dalla discriminazione penalizzante alla selezione incentivante e, quindi, alla fiscalità di vantaggio o compensativa. Sul punto, vanno considerati gli effetti per certi versi dirompenti della sentenza pronunciata dalla Corte di Giustizia delle Comunità europee C-88/03 del 6 settembre 2006 che, in materia di aiuti di Stato, ha ampliato i limiti ai poteri regionali. In sintesi, una misura di vantaggio può essere adottata non soltanto dal governo centrale di uno Stato membro ma anche da una organizzazione infrastatale (comune, provincia o regione).
Secondo la Corte di Giustizia delle Comunità europee, in questo secondo caso, e nel rispetto di determinate condizioni di sufficiente autonomia rispetto al governo nazionale, non si configurerebbe, infatti, una selettività illegittima e incompatibile con il mercato comune.
Ciò presuppone, tuttavia, a detta dei giudici, che l'ente sia dotato della competenza ad adottare nel proprio territorio misure di vantaggio/sviluppo, nella fattispecie riduzione dell'aliquota d'imposta, indipendentemente dal governo centrale.

Il caso: le isole Azzorre
Il caso esaminato dalla Corte europea, da cui sono emersi nuovi principi in materia di aiuti di Stato, riguarda le isole Azzorre che, in quanto regione autonoma rispetto al Portogallo e, quindi, dotata di uno statuto politico amministrativo e di propri organi di governo, con proprie competenze fiscali, ha introdotto una riduzione delle aliquote d'imposta nazionale sul reddito, concessa al fine di compensare gli svantaggi derivati, agli operatori economici della regione insulare, dalla posizione periferica.
La Corte, con la sentenza ha rigettato il ricorso proposto dalla Repubblica portoghese, confermando la decisione con cui la Commissione europea aveva censurato le predette riduzioni, in quanto misure selettive e specifiche e, pertanto, contrarie al divieto di aiuti di Stato di cui all'articolo 107 del Trattato (ex 87, già 92) (nel senso che costituisce aiuto di Stato la misura che si applica a uno specifico settore economico o ad un certo territorio).

I nuovi principi introdotti dalla Corte
La Corte ha introdotto nuovi principi in materia di aiuti di Stato e di "selettività territoriale", che hanno determinato importanti riferimenti sul tema della fiscalità di vantaggio regionale. E questo anche alla luce delle riforme in senso federalistico avanzate in diversi Parlamenti comunitari nazionali e locali.
Infatti mentre sino ad oggi la giurisprudenza comunitaria aveva dichiarato illegittime le misure adottate dagli enti locali nei confronti di soggetti posti all'interno del proprio territorio, con la sentenza ha ridefinito i confini della selettività territoriale. In questo modo ha conferito alle entità infrastatali, dotate di caratteri di autonomia di una certa rilevanza, rispetto al governo centrale di uno Stato membro, il potere di adottare provvedimenti di fiscalità di vantaggio, a patto che rispettino determinate condizioni.

Le tre ipotesi sul tappeto
Gli euro giudici riportano le tre ipotesi, individuate dall'Avvocato generale, in cui può essere posta la questione della qualificazione di aiuto di Stato, nel caso di concessione di misure di vantaggio che fissano aliquote fiscali ridotte, rispetto a quelle nazionali, per zone geograficamente delimitate. Nel dettaglio, la prima ipotesi riguarda l'applicazione di un'aliquota ridotta, decisa dal governo centrale, rispetto all'aliquota applicata sul territorio nazionale; la seconda concerne un'aliquota ridotta, decisa da tutti i governi territoriali dello stesso livello (riconosciuta dalla Commissione come non selettiva, in quanto non paragonabile ad alcun parametro di riferimento, a seguito della applicazione da parte di tutti gli enti locali di pari livello e, pertanto, non incompatibile con il mercato comune); la terza fattispecie, infine, considera l'ipotesi di un provvedimento di vantaggio adottato da un ente territoriale, "nell'esercizio di poteri sufficientemente autonomi rispetto al potere centrale", attraverso l'applicazione, ai soggetti posti all'interno del proprio territorio, di una aliquota fiscale inferiore rispetto a quelle nazionali.

Le precisazioni della Corte
La Corte comunitaria ha precisato poi i criteri di riferimento per la verifica circa la "sufficiente autonomia" in cui può essere esercitato il predetto potere agevolativo e cioè: l'autonomia istituzionale, garantita da uno statuto politico ed amministrativo distinto da quello del governo centrale; l'autonomia decisionale, assicurata dalla non ingerenza del governo centrale; l'autonomia finanziaria, per cui le conseguenze economiche della riduzione di gettito non devono essere compensate da altre sovvenzioni o contributi esterni.
Quest'ultimo rappresenta il caso della regione delle Azzorre, il cui minor gettito fiscale era controbilanciato da un meccanismo di finanziamento gestito dal governo centrale portoghese per cui la Corte ha respinto il ricorso, giudicando i provvedimenti agevolativi come aiuti di Stato incompatibili con il mercato comune.

La portata innovativa
La portata innovativa concerne la terza fattispecie. Infatti, mentre nel caso della seconda ipotesi, si configura l'adozione di misure agevolative da parte di tutti i governi substatali di pari livello (casistica che non permette di individuare un livello impositivo di riferimento e, pertanto, non giudicata come aiuto di Stato n.d.r) nel caso di provvedimenti di vantaggio (ovvero di sviluppo) adottati dal singolo ente territoriale, si configura la possibilità, per gli enti territoriali, di dare vita a una fiscalità di vantaggio, purché esercitata in sufficiente autonomia.

Le conclusioni
Dagli elementi esaminati non è possibile configurare aiuto fiscale di Stato (per mancanza del requisito della selettività) l'intervento pubblico che, pur falsando la concorrenza a livello intra-regionale (e cioè tra una impresa situata nella regione non incentivante che viene incisa rispetto a quella incentivata sul piano commerciale intracomunitario n.d.r.), attribuisce a tutte le imprese della singola regione lo stesso incentivo fiscale.