Esiste un collegamento tra il processo della decisione di bilancio, la quantità e qualità dei servizi offerti dalle pubbliche Amministrazioni? È possibile analizzare e misurare i risultati della spesa pubblica? Come si possono tecnicamente differenziare gli interventi sulla base dell'effettivo utilizzo delle risorse? A questi interrogativi ha tentato di rispondere il workshop "Misurazione della performance e qualità della spesa pubblica" organizzato ieri e oggi nella sede di Roma della Ragioneria generale dello Stato. Un nuovo appuntamento dopo quello del 2007 dedicato invece alla analisi delle migliori best practice messe in campo dai partner europei per contenere la spesa pubblica.
Il significato e il ruolo della performance
Quando si parla di performance si intende fare riferimento a un risultato e, nel caso particolare collegato alle attività condotte da un governo, al raggiungimento di uno scopo e al modo con cui le azioni coordinate vengono svolte. I Paesi aderenti all'Ocse, organizzazione con sede a Parigi cui aderiscono 30 Stati membri, hanno introdotto sistemi di valutazione della performance che per molti versi dipendono anche dai contesti istituzionali, dal ruolo svolto da chi è coinvolto nei processi e dagli scopi per i quali sono stati istituiti. E se è vero che gli Stati Uniti vantano una lunga tradizione in tal senso è anche vero che altri Stati, europei e non, si sono convertiti, gradualmente e progressivamente, a una analoga metodologia più orientata al risultato. È il caso di Australia, Canada, Svezia, Regno Unito, Danimarca, Paesi Bassi, Finlandia e più recentemente Corea, Francia e Italia. Di certo tutti i Paesi che utilizzano sistemi di rilevazione delle performance hanno un comune denominatore: l'informazione. Ed è proprio questo elemento che prevale nei documenti di bilancio e negli atti del governo.
Index of degree of involvement of MOF's in Government
Wide Performance Measures Initiatives
Fonte: Ocse
I diversi tipi di performance e quello prevalente tra i Paesi Ocse
Si parla di performance budgeting quando si vuole fare riferimento a finalità di programmazione finanziaria. In questo contesto le soluzioni adottate dipendono dalle modalità di utilizzo delle informazioni e dagli indicatori di performance nel processo di bilancio. Nei Paesi aderenti all'Ocse, ad esempio, la modalità più utilizzata è la performance informed budgeting che permette di impiegare le informazioni e gli indicatori di performance insieme ad altre considerate utili e necessarie per la programmazione. Ma ve ne sono delle altre. Nel caso del presentational budgeting la presentazione delle informazioni ha uno scopo preciso che è rendere conto delle azioni pubbliche al Parlamento e ai cittadini e non ha alcun ruolo nel processo di riallocazione delle risorse. La terza opzione è invece rappresentata dal direct performance budgeting, impiegato soltanto in alcuni settori come istruzione e salute, in cui l'utilizzo delle informazioni sui risultati e sulle performance ha riflessi diretti sulla allocazione delle risorse ed è la metodologia utilizzata in alcuni Paesi nord europei.
Assessment of the Government's non-financial performance in 2007
Fonte: Ocse
I tre protagonisti principali
Produzione diretta di beni e servizi, attività di distribuzione e redistribuzione del reddito, interventi sulla capacità produttiva attraverso gli investimenti. Sono i tre filoni principali lungo i quali si muove l'attività delle Amministrazioni pubbliche nei conti nazionali. Allo stesso numero perfetto si associano le componenti principali che consentono di classificare la spesa pubblica complessiva. Vale a dire i consumi finali, la spesa connessa alla distribuzione del reddito e quella connessa all'accumulazione di capitale. E anche le cifre sono indicative. Negli ultimi anni in Italia circa la metà della spesa è stata dirottata su interventi di distribuzione del reddito, più del 40% a consumi finali e meno del 10% ad accumulazione di capitale. Più dell'85% della spesa per consumi finali ha riguardato beni e servizi prodotti dalle Amministrazioni di cui il 45% destinati a consumi individuali e il 40% collettivi, mentre gli acquisti di beni e servizi da produttori ha riguardato il 14% dei consumi finali. Nel complesso la spesa pubblica italiana destinata a consumi di beni e servizi individuali (che la contabilità nazionale considera rilevanti ai fini della misurazione dell'output) è stata meno di un quarto dell'intera spesa pubblica.
L'azienda Italia
In Italia si è passati dagli anni ottanta a oggi da una cultura di valutazione dell'attività pubblica di tipo giuridico-contabile a una attività permanente di analisi della spesa pubblica con riesame sistematico dei programmi di spesa delle Amministrazioni centrali. La legge finanziaria per il 2009 ha accentuato questo carattere attribuendo al Mef e alla Ragioneria generale dello Stato un ruolo che prima era di esclusiva competenza della Commissione tecnica per la finanza pubblica. In questo rinnovato contesto assume rilievo la logica del miglioramento dell'allocazione delle risorse ma anche la verifica dei risultati conseguiti dalle politiche pubbliche e la performance delle Amministrazioni che le attuano. Anche la recente riforma del bilancio dello Stato, come sottolineato dal Ragioniere generale dello Stato, Mario Canzio, ha rappresentato un momento di svolta rispetto al passato, evidenziando il profilo funzionale della spesa, cioè "per cosa si spende", accanto a quello più strettamente amministrativo-gestionale del "chi spende". E le note preliminari agli stati di previsione dei ministeri, come rilevato da Biagio Mazzotta, direttore del servizio Studi della Ragioneria generale dello Stato, permettono di realizzare un utile raccordo tra programmazione finanziaria e strategica. Oltre ai criteri per la formulazione delle previsioni di bilancio rilevano gli obiettivi perseguiti e gli indicatori di performance strumentali all'analisi dei programmi e alla valutazione degli obiettivi. Sul nuovo ruolo della misurazione delle performance, sul processo di individuazione delle priorità e degli obiettivi e su come si misurano gli indicatori scelti dalle Amministrazioni si sono soffermati Aline Pennisi e Fabrizio Mocavini del servizio Studi. Entrambi hanno sottolineato che il quadro dei nuovi strumenti per la gestione del bilancio dello Stato, oltre ad arricchirsi di elementi che permettono di stabilire una correlazione tra risorse impiegate, risultati e responsabilità gestionali, permette anche l'integrazione tra la pianificazione strategica dell'Amministrazione e la programmazione finanziaria del bilancio.
Il caso della Francia
In Francia, come evidenziato da Bruno Soulié della direction générale des Finances Publiques, il cambiamento verso la prestazione è stato attuato con l'approvazione della Loi organique relative aux lois de finances (2001) che ha introdotto nuove regole. In particolare la misurazione obiettiva della prestazione (articolo 51 della Lolf) che si traduce nella valutazione degli interventi dello Stato in funzione dei costi relativi, delle strategie adottate, degli obiettivi perseguiti, dei risultati effettivi e dei risultati attesi che vengono misurati da precisi indicatori. In ambito fiscale la strategia adottata in funzione dell'obiettivo ha previsto, ad esempio, anche un incremento della produttività attuato dal 2007 con un piano di ammodernamento dell'Amministrazione finanziaria. Le due direzioni, quella generale delle Imposte e della Contabilità Pubblica, ad esempio, sono state unificate in una sola direzione, la direction générale des Finances Publiques (direzione generale delle Finanze Pubbliche). Della nuova struttura fanno parte circa 130mila dipendenti e il suo compito è provvedere alla acquisizione delle dichiarazioni dei redditi, al versamento delle imposte (nazionali e locali) e alla riscossione.
L'esperienza dei Paesi Bassi
In Olanda, con una proposta parlamentare presentata nel 1997, è stata abbandonata l'impostazione tradizionale basata sugli stanziamenti di spesa. Il nuovo schema di budget, secondo le indicazioni fornite da Raphael Debets, è impostato sulle politiche e sugli obiettivi, mentre i documenti di bilancio sono strutturati per rispondere a tre interrogativi. Cosa si vuole raggiungere? Cosa faremo per conseguire gli obiettivi? Quanto ci possiamo permettere di spendere? Le politiche sono così correlate agli articoli di budget e a una relazione costante tra strumenti e risorse a disposizione.
Obiettivi e relazioni in Danimarca
Un nuovo paradigma nella gestione del governo centrale danese è stato introdotto nei primi anni '90. Una particolare attenzione è stata dedicata agli obiettivi e alle relazioni annuali predisposte da ogni singolo settore di spesa. Questo, secondo Helga Theil Thomsen, ha permesso di identificare meglio le priorità di spesa tra obiettivi concorrenti aumentando l'efficienza e la qualità della rendicontazione.
