Il disegno di legge "Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall`appartenenza dell`Italia alle Comunità europee - Legge comunitaria 2011" (DDL 4623/C) prosegue il proprio iter legislativo. Nei giorni scorsi il testo è stato sottoposto alla prima lettura da parte della Commissione Politiche dell'Unione europea della Camera dei Deputati. Dopo l'approvazione il 22 luglio in via preliminare, il successivo parere favorevole del 27 luglio, senza osservazioni, della Conferenza Stato-Regioni in sessione comunitaria e il placet del consiglio dei ministri il 3 agosto, preliminare alla presentazione alla Camera dei Deputati.
Le novità della versione 2011
Gli elementi di novità della Comunitaria 2011, rispetto alla versione dello scorso anno, sono numerosi e di rilievo. In particolare il disegno di legge Comunitaria 2011 ha una definizione strutturale essenziale in buona misura simile a quella delle annate antecedenti. A un approccio immediato colpisce, infatti, la presenza dell'immancabile capo I del disegno di legge comunitaria annuale e i due allegati A e B. L'elemento di novità non sta tanto nell'impianto formale, quanto nella presenza di termini per l'esercizio delle deleghe legislative, modulati in base a criteri mai previsti prima di quest'anno.
Prima novità: il termine per l'esercizio delle deleghe legislative
Nell'articolo 1, comma 1, il termine per l'esercizio delle deleghe legislative per l'attuazione delle direttive contenute negli allegati A e B, non coincide più, come in passato, con la scadenza del termine fissato dalle singole direttive per il loro recepimento ma è anticipato di due mesi. La previsione è motivata dalla necessità di adeguare la normativa interna a quella comunitaria nel più breve tempo possibile per scongiurare l'esposizione del Paese alle conseguenze connesse all'apertura delle procedure d'infrazione per mancato recepimento. Una possibilità paventata con preoccupazione da parte dei 27 Stati all'indomani del trattato di Lisbona. Si ricorderà, infatti, che, a seguito dell'entrata in vigore del Trattato dei Lisbona, lo Stato inadempiente può rischiare di incorre in sanzioni pecuniarie già nel contesto del procedimento giurisdizionale di accertamento.
Inoltre nel caso in cui tale termine sia scaduto o scada nei tre mesi successivi alla data di entrata in vigore della legge comunitaria, la delega dovrà essere esercitata entro tre mesi dall'entrata in vigore della legge comunitaria. Nel caso di direttive che non prevedono un termine di recepimento, l'esercizio della delega viene previsto entro dodici mesi dall'entrata in vigore del provvedimento.
Il Governo, entro ventiquattro mesi dall'entrata in vigore dei decreti legislativi di recepimento e nel rispetto dei principi e criteri di delega può, tuttavia, adottare norme integrative e correttive.
Seconda novità: la "clausola di cedevolezza"
Tra le peculiarità del documento figura e merita di essere evidenziato un altro elemento: la "clausola di cedevolezza" . La locuzione indica la facoltà del legislatore di adottare i decreti legislativi nelle materie riservate alla competenza legislativa delle Regioni e delle Province autonome, qualora queste non abbiano provveduto con proprie norme attuative. Anche in tale evenienza pende la "spada di Damocle" dei termini. Infatti i decreti legislativi, eventualmente adottati, entreranno in vigore alla scadenza del termine stabilito per l`attuazione della normativa comunitaria e perderanno efficacia a decorrere dalla data di entrata in vigore della normativa attuativa regionale o provinciale.
Per il riordino normativo nelle materie interessate dalle direttive comunitarie, inoltre, il Governo è delegato a adottare, entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore dei decreti legislativi di attuazione, testi unici o codici di settore delle disposizioni dettate in attuazione delle deleghe conferite dal provvedimento. Il tutto in funzione del recepimento di direttive comunitarie per coordinarle con le altre norme legislative vigenti nelle stesse materie.
Il peso della comunitaria
Il provvedimento riveste enorme importanza perché disciplina annualmente il recepimento nell'ordinamento interno degli atti comunitari impegnando l'esecutivo nell'esercizio della delega per l'attuazione di direttive comunitarie e, contestualmente, nella ricognizione degli adempimenti e degli obblighi che derivano all`Italia dall'appartenenza alla Ue.
Il ministro per le Politiche europee, sulla base degli atti emanati dalle istituzioni comunitarie e della verifica dello stato di conformità dell'ordinamento interno all'ordinamento comunitario, in collaborazione con le amministrazioni interessate e sulla base degli indirizzi espressi dal Parlamento e delle osservazioni delle Regioni, predispone il disegno di legge recante "disposizioni per l'adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee" (meglio noto come legge comunitaria).
Un po' di storia
Prevista fin dal 1989 dalla legge 9 marzo 1989, n.86 (c.d. legge La Pergola), la legge comunitaria è ora regolata dalla legge n. 11 del 4 febbraio 2005 "Norme generali sulla partecipazione dell'Italia al processo normativo dell'Unione europea e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari". È lo strumento di attuazione della normativa comunitaria che regola modalità e tempi per la trasposizione delle direttive.
L'iter di recepimento
L'annuale iter di approvazione della legge comunitaria comporta la rimodulazione dell'ordinamento nazionale sulla base di quello comunitario e la scansione temporale dei passaggi, in apparenza lunghi e tortuosi, che sono in concreto necessari per attuare contestualmente tutte le modifiche delle norme vigenti in contrasto con gli obblighi comunitari e le norme di attuazione di direttive comunitarie oggetto di procedure d'infrazione. Tale momento è particolarmente fertile per dare attuazione diretta alla normativa comunitaria ricorrendo allo strumento della legge delega al Governo. In particolare attraverso la previsione di disposizioni che recano i principi fondamentali per l'attuazione da parte delle Regioni e delle province autonome degli atti comunitari nelle materie di propria competenza legislativa o, ancora, con disposizioni che garantiscano l'intervento legislativo dello Stato per l'esercizio dei poteri sostitutivi in caso di inadempienza da parte delle regioni.
Come si attua la normativa comunitaria?
In concreto quali sono le prescrizioni di tecnica normativa per l'esercizio delle deleghe dirette all'attuazione della normativa comunitaria? Nel merito il testo del provvedimento prevede, in particolare:
- le amministrazioni direttamente interessate provvedono all'attuazione dei decreti legislativi con le ordinarie strutture amministrative, secondo il principio della massima semplificazione dei procedimenti e delle modalità di organizzazione e di esercizio delle funzioni e dei servizi;
- per un migliore coordinamento con le discipline vigenti per i singoli settori interessati dalla normativa da attuare, sono introdotte le modifiche alle discipline, fatti salvi i procedimenti oggetto di semplificazione amministrativa ovvero le materie oggetto di delegificazione;
- al di fuori dei casi previsti dalle norme penali vigenti, ove necessario per assicurare l'osservanza delle disposizioni contenute nei decreti legislativi, sono previste sanzioni amministrative e penali per le infrazioni alle disposizioni dei decreti stessi;
- all'attuazione di direttive che modificano precedenti direttive già attuate con legge o con decreto legislativo si procede, se la modifica non comporta l'ampliamento della materia regolata, apportando le corrispondenti modificazioni alla legge o al decreto legislativo di attuazione della direttiva modificata;
- nella predisposizione dei decreti legislativi si tiene conto delle eventuali modificazioni delle direttive dell'Unione europea comunque intervenute fino al momento dell`esercizio della delega.
I passaggi successivi
Il disegno di legge dovrà essere presentato al Parlamento entro il 31 gennaio supportato dalla relazione in cui il Governo riferirà la conformità dell'ordinamento interno al diritto comunitario. La relazione governativa contiene temi di pari centralità. In particolare lo stato delle procedure d'infrazione e la giurisprudenza della Corte di giustizia, in paio con l'elenco delle direttive attuate o da attuare per via amministrativa, e di quelle attuate per via regolamentare; gli atti normativi con cui le singole regioni e le province autonome hanno dato attuazione alle direttive nelle materie di loro competenza. Le direttive costituiscono la vera spina nel cuore della politica comunitaria del Paese perché il mancato recepimento deve essere giustificato le ragioni dell'eventuale mancato inserimento di direttive i cui termini di recepimento siano scaduti o in scadenza.
Le direttive e gli allegati
Le direttive elencate negli allegati A e B da recepire con decreto legislativo sono complessivamente 23. Due sono comprese nell'allegato A, 21 nell'allegato B.
