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Giurisprudenza

La destinazione a verde pubblico
non esclude la rettifica del valore

I giudici di legittimità si sono pronunciati sia sulla possibilità di effettuare l’accertamento con valutazione automatica quanto sui presupposti fondanti la stessa verifica

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In materia di imposta di registro, l’inapplicabilità del criterio di valutazione automatica (articolo 52, comma 4, Dpr 131/1986) dei terreni per i quali gli strumenti urbanistici prevedono una destinazione edificatoria (anche se limitata), non è esclusa dall’esistenza di vincoli destinazione (nella specie, a “verde pubblico e a parcheggi”). Lo ha affermato la Cassazione con la sentenza n. 11473 dell’11 maggio.
 
I fatti
Con atto di compravendita del 2004, i proprietari trasferivano a una srl un appezzamento di terreno, inserito nel Piano regolatore generale (Prg), per il corrispettivo complessivo dichiarato di 400mila euro. A seguito di perizia dell’Ute, l’ufficio rettificava tale valore di cessione, rivalutandolo in 981mila euro ai fini delle imposte di registro e ipo-catastali. Diversamente dai venditori che non hanno proposto ricorso e per i quali la rettifica si è resa definitiva, la srl ha impugnato l’atto:
  • sostenendo l’inedificabilità del terreno compravenduto poiché lo stesso ricadeva nel comparto urbano previsto dal Prg con diverse previsioni di destinazione e, cioè, tra le “strade-aree pubbliche” nel piano vigente al momento della compravendita e, poi, a seguito della variante generale adottata con delibera comunale (ma non attuata), in zona F “verde pubblico”
  • contestando la congruità del valore determinato dall’ufficio. 
La Commissione tributaria provinciale ha accolto il ricorso e, pur qualificando come edificabile l’area, ha escluso l’applicabilità della valutazione automatica ex articolo 52, comma 4, Dpr n. 131/1986, in quanto il valore del terreno era stato determinato sulla scorta del piano di recupero urbano, (rimasto inattuato e superato dalle varianti al Prg), che prevedeva, nell’area ceduta, sia la realizzazione di edilizia residenziale privata, sia la destinazione a verde pubblico e a parcheggi.
Anche in appello, la società è risultata parte vittoriosa. In particolare, la Commissione regionale ha sostenuto che, trattandosi di area destinata a zona verde, anche se limitrofa al centro storico, non si poteva far riferimento al piano di recupero urbano sulla base del quale era stato rettificato il valore dichiarato in atto.
 
L’ufficio ha proposto ricorso per cassazione lamentando:
  • falsa applicazione dell’articolo 52, Dpr n. 131/1986 e violazione dell’articolo 51, Dpr n. 131, poiché la Ctr aveva erroneamente accertato la natura “non edificabile” dell’area oggetto di cessione, destinata a verde pubblico
  • violazione e falsa applicazione degli articolo 2, comma 1 e 7, Dlgs n. 546/1992, visto che la Ctr aveva annullato l’avviso e, pur avendone avuto cognizione, non aveva quantificato la pretesa tributaria, né l’aveva ricondotta a corretta misura, con conseguente  rideterminazione dell’ammontare dell’imposta dovuta.  
La Cassazione ha accolto il ricorso e ha affermato che “… l’edificabilità delle aree non è esclusa dall’esistenza di vincoli di piano che su di essa incidono, quali appunto il verde pubblico attrezzato, atteso che tali vincoli non sottraggono i terreni al regime fiscale proprio dei suoli edificabili, equiparandoli a quelli assolutamente inedificabili, ma incidono soltanto sulla concreta determinazione del valore venale dei terreni stessi…” (Cassazione n. 11473/1918).
 
Osservazioni
I giudici di legittimità sono stati chiamati a valutare la corretta qualificazione data dai giudici di appello alla fattispecie e a procedere alla sua riconduzione nel quadro normativo di riferimento. Si sono pronunciati, cioè, sia sulla possibilità di effettuare l’accertamento con valutazione automatica sia, in caso di riscontro positivo, sui presupposti fondanti l’accertamento.
 
In relazione al primo punto, la Cassazione ha precisato che, al fine di beneficiare del sistema di valutazione automatica ex articolo 52, comma 4, Tur, i terreni agevolati non sono individuati attraverso una connotazione positiva (destinazione agricola), ma sulla base di un presupposto complesso, in parte positivo (esistenza di strumenti urbanistici), in parte negativo (assenza di previsione di destinazione edificatoria). Gli stessi terreni non possono beneficiare del criterio di valutazione automatica, utilizzata solo per i suoli a destinazione agricola (Cassazione, nn. 26137/2005, 26924/2006, 3174/2012) nei quali è assente la previsione di una destinazione edificatoria.
 
Al riguardo, non rileva l’esistenza di vincoli limitativi dell’esercizio delle facoltà dominicali connesse alla trasformazione urbanistico-edilizio dell’area. La loro presenza, infatti, non consente alcuna equiparazione con i suoli inedificabili, ma, invece, ne testimonia la natura: intanto si può parlare di limiti all’utilizzo edificatorio, in quanto esiste un terreno che, per natura e destinazione, è edificabile. Per ritenere che un fondo destinato a verde pubblico e a parcheggi sia edificabile, risulta perciò rilevante la circostanza che sia ricompreso in un piano regolatore con destinazione edilizia, nonostante eventuali vincoli di destinazione ne riducano, parzialmente e limitatamente, l’attitudine edificatoria.
 
Per principio di legittimità consolidato, infatti, poiché i vincoli di piano non sottraggono i terreni sui quali insistono al regime fiscale proprio dei suoli edificabili, ma incidono soltanto sulla concreta determinazione del loro valore venale (Cassazione, nn. 7676/2002, 12256/2010, 9581/2013, 14503/2016 e 31045/2017), gli stessi terreni non possono beneficiare del criterio di valutazione automatica, utilizzata solo per i suoli a destinazione agricola (Cassazione, nn. 26137/2005, 26924/2006 e 3174/2012) nei quali è assente la previsione di una destinazione edificatoria.
 
E, proprio perché non fanno venir meno l’originaria natura edificabile del suolo, i vincoli di destinazione vanno distinti dai vincoli d’inedificabilità assoluta, stabiliti in via generale e preventiva nel Prg (Cassazione, n. 20517/2016).
Risulta allora evidente la violazione dell’articolo 52, Tur, da parte della Ctr: nella fattispecie esaminata, non era in contestazione la circostanza che alla data di registrazione dell’atto di compravendita, e sulla base dell’ancora vigente Prg, il terreno risultasse edificabile, anche se in misura limitata. I giudici di merito, invece, hanno attribuito rilievo decisivo sia alla destinazione dell’area a verde pubblico, come se tale destinazione ne escludesse l’edificabilità, sia al superamento del piano di recupero urbano con la variante, non tenendo conto che, in base al Prg vigente al momento della cessione, il terreno compravenduto era dotato di indici di edificabilità anche se limitati.
 
Affermata l’inapplicabilità del criterio di valutazione automatica, i giudici di piazza Cavour, con riferimento al secondo motivo, hanno concluso che il processo tributario non è diretto alla sola eliminazione giuridica dell’atto impugnato, ma a una pronuncia di merito sostitutiva sia della dichiarazione resa dal contribuente sia dell’accertamento dell’ufficio. Ravvisata la parziale infondatezza della pretesa fiscale (e non anche l’assoluta nullità dell’atto): il giudice di merito, infatti, non può limitarsi ad annullare l’atto impositivo che la contiene, ma è tenuto a quantificare la corretta pretesa dell’Amministrazione, entro i limiti tracciati dai “petita” delle parti (Cassazione nn. 24092 e 25317 del 2014). Sarà il giudice del rinvio, uniformandosi a tali principi, a quantificare la pretesa dell’ufficio, confermandola ‘secondo corretta misura’.
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