Inoltre, l’istanza di esibizione può essere inerente solo ad atti già esistenti in rerum natura e deve essere sempre sovrastante a un valido e qualificato interesse.
Queste sono le conclusioni espresse dalla IV sezione del Consiglio di Stato nella sentenza 4316/2012.
La materia del contendere e il quadro normativo di riferimento
Il diritto di accesso, definito come il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi, è esperibile sia in relazione a provvedimenti ormai divenuti inoppugnabili a causa dello scadere del termine utile per l’impugnazione (Consiglio di Stato, sentenze 6195/2005, sezione V, 5818/2002, sezione VI, 3620/2002, sezione IV) sia in caso di previo esperimento di ricorso giurisdizionale, così come in caso di pendenza di processo civile o di ricorso gerarchico (Consiglio di Stato, sezione VI, sentenze 14/2004, 4436/2003 e 1881/2003).
Il quadro normativo di riferimento è offerto dalla legge 241 del 7 agosto 1990 così come modificata dalla legge 15/2005. In particolare, va rammentato che quest’ultimo intervento legislativo ha inciso sul primo comma, lettera b), dell’articolo 24 della legge 241/90, escludendo il diritto di accesso nei “procedimenti tributari per i quali restano ferme le particolari norme che li regolano”.
Il caso
Il giudizio amministrativo in commento si è occupato di un contenzioso inerente il ricorso avverso un diniego, manifestato da un ufficio periferico dell’Agenzia delle Entrate, di accesso a documenti distinti da un’assoluta peculiarità. L’istanza concernente tale diniego, veniva avanzata da una società ricorrente innanzi alla Ctp di Venezia, in relazione a un atto di recupero di credito d'imposta a seguito di verbale di constatazione redatto dalla Guardia di Finanza.
Nel dettaglio, va rappresentato che era stata infruttuosamente richiesta all’Amministrazione tributaria la visione:
- delle liste dei crediti irregolari e dei crediti inesistenti inviate dalla direzione centrale (verosimilmente negli anni 2009 e 2010) nelle quali risultavano indicati il nominativo della società e l’importo del credito da recuperare
- dell’atto di iscrizione a ruolo formato nei confronti della società per il recupero del credito
- del provvedimento di annullamento dell’atto di iscrizione a ruolo formato nei confronti della società medesima
- delle trasmissioni all’Anagrafe tributaria effettuate dall’Agenzia in seguito alla ricezione delle deleghe di pagamento (modello F24) recanti la compensazione
- delle segnalazioni di anomalie, carenze o erroneità prevenute dall’Anagrafe tributaria in ordine ai modelli F24 contenenti la compensazione.
Il responso
Il Consiglio di Stato, riformando la precedente decisione del Tar veneto, ha riconosciuto fondato l’appello dell’Agenzia delle Entrate rappresentando preliminarmente che solo in linea generale era da ritenersi condivisibile il principio – richiamato nella sentenza impugnata e coerente con la dominante giurisprudenza – secondo cui il contribuente che instaura un contenzioso giudiziale dinanzi alla Commissione tributaria ha sempre diritto all’accesso degli atti del relativo procedimento impositivo.
A fronte di questa premessa, il collegio giudicante ha però rimarcato come, nonostante il descritto orientamento e le altre condivisibili affermazioni del ricorrente in ordine alla domanda interposta, si imponesse comunque all’istante “l'onere di specificare la consistenza del proprio interesse all'accesso, indicando le ragioni per le quali ritiene che l'acquisizione di determinati atti potrebbe essergli utile a fini difensivi; in altri termini, la pendenza di un contenzioso tributario non determina l'automatica insorgenza di una generalizzata legittimazione del contribuente interessato a conoscere ogni e qualsiasi atto posto in essere dall'Amministrazione tributaria, permanendo comunque – specie per gli atti dei quali non risulti chiara ictu oculi la diretta pertinenza col contenzioso medesimo – l'onere di indicare le specifiche e concrete ragioni del proprio interesse all'accesso”.
Per effetto di questa argomentazione, il giudice amministrativo di ultima istanza si è preoccupato:
- prima di precisare che “l'opposta opinione non si sottrae al rischio di legittimare, come correttamente evidenziato dall'Amministrazione appellante, il ricorso ad istanze meramente "esplorative" e, in definitiva, intese a un controllo generalizzato dell'operato della p.a.”
- poi di indicare alla stessa società ricorrente, considerata la reiterabilità dell’istanza di accesso, il legittimo modus operandi per l’acquisizione di documenti da produrre nel giudizio tributario. L’istanza, secondo tale descrizione, deve formarsi “con più chiara specificazione delle ragioni sottostanti alla stessa, se del caso sotto forma di istanza istruttoria rivolta al giudice tributario, il quale appare essere il soggetto più idoneo e qualificato ad apprezzare la sussistenza delle ragioni difensive evocate dalla istante”.
Ma non è tutto.
L’organo giudicante ha, con l’occasione, ribadito altri due principi.
Il primo attiene alla riaffermazione dell’indirizzo giurisprudenziale (Consiglio di Stato, sentenze 2362/2012, sezione IV, 4209/2011, sezione VI, e 8359/2010, sezione IV) per cui non è ammissibile l’istanza con la quale sia chiesta all’Amministrazione non l’esibizione di atti già esistenti in rerum natura, ma un’attività di elaborazione e formazione di nuovi documenti che non può mai essere pretesa in sede di accesso (circostanza, nel caso di specie, riferita alla richiesta indirizzata dalla società contribuente alle liste dei crediti irregolari o inesistenti e agli atti esistenti presso l’Anagrafe tributaria in relazione ai modelli F24 ivi trasmessi).
Il secondo – emerso dall’esame del diniego di accesso alla pregressa iscrizione a ruolo e al relativo provvedimento di annullamento intervenuto prima che la stessa divenisse efficace – concerne l’inammissibilità, per insussistenza di alcun valido e qualificato interesse, di quelle istanze rivolte all’ostensione di atti e documenti che non hanno avuto alcuna rilevanza esterna, restando meri interna corporis dell’Amministrazione privi di ogni seguito (Consiglio di Stato, sezione IV, sentenze 25/2012 e 5636/2001).
