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Giurisprudenza

Origine doganale e contrasto
a illecite azioni di dumping

Anche se la veridicità dell’origine di un bene non è mai di sola conoscenza dell’importatore, se si verificano errori o frodi è solo lui il diretto responsabile di eventuali maggiori diritti doganali dovuti

immagine di navi porta container

Il 1° luglio 2019 il direttore dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli ha incontrato il vice ministro delle Dogane della Repubblica popolare Cinese.
Durante l’incontro, al quale ha partecipato anche il ministro dell’Economia e delle Finanze, Giovanni Tria, è stato firmato un importante accordo di collaborazione tra gli uffici doganali di Venezia, Trieste e Ravenna con il distretto doganale di Shanghai, primo distretto doganale cinese per volumi di operazioni doganali e primo porto al mondo per volume di traffico containerizzato.

L'accordo prevede, tra le altre, un contatto diretto tra uffici operativi per lo scambio di esperienze professionali utili a rendere più efficace il contrasto alle violazioni di carattere doganale, che, in passato, hanno assunto particolare rilevanza, sia per aspetti tributari che extra tributari (sotto-fatturazione, violazioni dei diritti di proprietà intellettuale, traffico di rifiuti).
E’ stata inoltre anche prevista l’organizzazione di operazioni congiunte mirate al contrasto di specifici fenomeni illeciti e lo scambio di informazioni su spedizioni specifiche oggetto di valutazioni di rischio.
In tale contesto, del resto, le operazioni illecite sono molte e richiedono senz’altro uno sforzo congiunto a livello internazionale.
Come dimostra anche un recente caso affrontato dalla Corte di cassazione, con l’ordinanza n. 17505 del 28 giugno2019.

Nella specie, per quanto di interesse, la società ricorrente deduceva violazione di legge in relazione all'articolo 220, paragrafo 2, Regolamento (Cee) del 12 ottobre 1992, n. 2913, in tema di affidamento dell'operatore di buona fede, sostenendo che, nonostante l'uso della propria diligenza professionale qualificata, l'errore non era riconoscibile, in quanto indotto dal comportamento dell'autorità doganale tunisina, che, pur essendo necessariamente a conoscenza della diversa origine della merce (in realtà proveniente dalla Cina), non avrebbe sollevato alcuna contestazione in ordine alle inesatte dichiarazioni rese dall'esportatore.
La ricorrente evidenziava, peraltro, come dal rapporto Olaf non emergeva la prova, di cui l'ufficio doganale era onerato, dell'origine cinese della merce importata, o, quanto meno, la prova che tutte le spedizioni della merce giunte dalla Tunisia avessero a oggetto solo merce di origine cinese.

Secondo la suprema Corte, tuttavia, la censura era infondata.
Rilevano infatti i giudici di legittimità che è principio consolidato quello secondo cui, ove venga accertata in sede di controllo la falsità, o anche solo la non corrispondenza al vero, dei certificati di origine della merce (fatto che abilita l'autorità doganale a procedere alla contabilizzazione a posteriori dei maggiori dazi dovuti), l'esimente della buona fede, che consente all'importatore di andare esente da tale maggiore imposizione, a termini dell'articolo 220, paragrafo 2, lettera b), Regolamento (Cee) n. 2913/1992, prescinde dal suo stato soggettivo, ossia dalla sua effettiva consapevolezza della falsità delle informazioni fornite dall'esportatore alle autorità del proprio Stato.

Diversamente, costituisce onere del debitore doganale dimostrare che, per tutta la durata delle operazioni commerciali in questione, ha agito secondo uno standard oggettivo di diligenza qualificata (richiesta dall'articolo 1176, comma 2, cc in ragione dell'attività professionale di importatore svolta), per verificare la ricorrenza delle condizioni per il trattamento preferenziale mediante un controllo sull'esattezza delle informazioni rese dall'esportatore (cfr. Cassazione n. 12719/2018), controllo che si estende anche alla verifica dell'esattezza delle informazioni fornite dall'esportatore allo Stato di esportazione (cfr. Cassazione n. 6621/2013).
In sostanza, sottolinea la Cassazione, ai fini della sussistenza dell'esimente della buona fede quale fatto impeditivo all'applicazione dei maggiori dazi derivanti da un controllo a posteriori sulla origine non preferenziale della merce importata, occorre che ricorrano, congiuntamente, le circostanze del rilascio irregolare dei certificati di origine a causa di un errore delle autorità competenti (ancorché del paese di esportazione) e della non riconoscibilità dell'errore da parte dell'importatore/dichiarante (cfr. Corte di giustizia, 14 maggio 1996, Faroe Seafood, C- 153/94 e 204/94, punto 83; Corte di giustizia, 3 marzo 2005, Biegi Nahrungsmittel C-499/03 P, punto 46, Corte di giustizia, 18 ottobre 2007, Agrover, C-173/06, punto 30; Cassazione n. 22141/2006).

Solo infatti nel caso in cui il rilascio del certificato di origine sia dovuto a errore (cosiddetto attivo) delle autorità doganali occorre accertare che tale errore non fosse ragionevolmente riconoscibile secondo la diligenza professionale richiesta all'importatore, al fine di ritenere che sussista il suo legittimo affidamento.
Ne consegue, conclude la Corte, che possono verificarsi sia casi di importatori tenuti al pagamento dei maggiori dazi, a seguito di controllo a posteriori, per errori attivi delle autorità doganali competenti al rilascio dei certificati di origine, riconoscibili secondo la diligenza professionale richiesta dall'articolo 1176, comma 2, cc e sia casi di debitori doganali in capo ai quali non è necessario accertare alcun rispetto degli standard oggettivi di diligenza, in quanto non sussiste, all'atto del rilascio della dichiarazione di origine preferenziale, alcun errore attivo da parte dell'autorità doganale competente, che si è limitata a recepire le inesatte dichiarazioni rese dell'esportatore.
Ed era questo quello che, per l’appunto, era avvenuto nel caso di specie, ove, secondo quanto espressamente riconosciuto dalla ricorrente, l'esportatore aveva rilasciato inesatte dichiarazioni alle autorità doganali competenti (tunisine).
Nel qual caso, come detto, non occorreva neppure interrogarsi sul rispetto dello standard di diligenza dell'importatore, non costituendo errore rilevante ai fini della esimente quello ingenerato dalle inesatte dichiarazioni rilasciate dall'esportatore, circostanza che rientra nel normale rischio commerciale dell'importatore, costretto a sopportare eventuali irregolarità o falsità di un documento commerciale, rivelatosi tale in occasione di un successivo controllo (cfr. Cassazione nn. 16 ottobre, n. 22141/2016 e 13770/2016).

Né, secondo la Corte, era condivisibile l’eccezione sollevata dalla ricorrente, laddove sosteneva, sotto il profilo di fatto, che il mero transito in Tunisia della merce in oggetto, allo scopo di trasbordarla in un diverso contenitore, dimostrava proprio l'errore "attivo" della dogana tunisina, che non poteva non avere conoscenza dell'origine cinese della merce, dato che, rileva la Cassazione, ai fini dell'ammissibilità delle censure, la ricorrente avrebbe dovuto specificare come e in quale modo le circostanze di fatto allegate fossero state devolute alla cognizione del giudice d'appello e, inoltre, indicare il dato, testuale o extratestuale, in base al quale esse potevano ritenersi accertate.

Tanto premesso in ordine al caso in giudizio, in termini più generali in tema di contestazioni relative a origine e dumping, preme anche evidenziare quanto segue.
Spesso gli avvisi di rettifica derivano da report inviati dall'ufficio Antifrode della Ue (Olaf) di Bruxelles, il quale rileva una differente origine della merce (per come dichiarata nei certificati Form A) della merce importata.
In un caso recentemente risolto dalla Cassazione (ordinanza n. 3739/2019), era stata, per esempio, individuata l'origine cinese e non filippina della merce (a conferma che il recente accordo tra le amministrazioni doganali cinese e italiana è stato davvero opportuno).
La Commissione tributaria regionale aveva in quell’occasione motivato l'accoglimento dell'appello, osservando che era assorbente di tutti gli altri motivi di impugnazione la sussistenza della buona fede della società, con conseguente esclusione della sua responsabilità.
L'Agenzia delle dogane impugnava quindi la sentenza, evidenziando che la società aveva agito in rappresentanza indiretta dell'importatore e che, diversamente da quanto ritenuto dai giudici di appello, non sussistevano le condizioni previste dal Codice doganale comunitario per l'applicazione dell'esimente della buona fede.

Anche in quel caso, i giudici di legittimità evidenziavano però che, in tema di tributi doganali, l'applicazione del regime di esenzione o riduzione daziaria presuppone la regolarità formale “e sostanziale della documentazione relativa all'origine e/o alla provenienza della merce, intendendosi per “origine” il luogo dove la merce è stata realizzata e per “provenienza” il luogo dal quale essa giunge, o dove è stata oggetto di lavorazione o trasformazione; pertanto, le Autorità doganali, qualora constatino la falsità dei certificati di origine e provenienza, devono procedere alla contabilizzazione “a posteriori” dei dazi doganali, salve le deroghe ammissibili nei seguenti casi tipizzati, che devono concorrere cumulativamente:

  • riscossione dovuta a errore delle autorità competenti (sia di quella alla quale spetta procedere al recupero che di quella di rilascio del certificato preferenziale di esportazione)
  • errore tale da non poter essere ragionevolmente riconosciuto dal debitore in buona fede, nonostante la sua esperienza professionale e diligenza, provocato da un comportamento “attivo” delle autorità che rilasciarono il certificato, non rientrandovi l'errore indotto da dichiarazioni inesatte rese dall'esportatore, salvo che le autorità di quel Paese fossero informate o dovessero sapere dell'inoperatività dell'esenzione
  • osservanza di tutte le disposizioni previste dalla normativa vigente per la dichiarazione in dogana.

E, in particolare, rileva la Corte, non può dirsi sussistente la buona fede dell'importatore qualora, sebbene abbia evidenti ragioni per dubitare dell'esattezza di un certificato di origine, si sia astenuto dall'informarsi, nella massima misura possibile, delle circostanze del rilascio di tale certificato, per verificare se tali dubbi fossero giustificati (così anche Corte di giustizia, 16 marzo 2017, § 43).
La Suprema corte evidenzia peraltro, a tal proposito, anche che “il debitore non può nutrire un legittimo affidamento quanto alla validità dei certificati EUR 1 per il fatto che essi siano stati ritenuti inizialmente veritieri dalla autorità doganale di uno Stato membro, dato che le operazioni effettuate da detti uffici nell'ambito dell'accettazione iniziale delle dichiarazioni non ostano affatto all'esercizio di controlli successivi” (Corte di giustizia, 9 marzo 2006, causa C-293/04, Beemsterboer Coldstore Services BV), e ciò in quanto le prescrizioni del Cdc, alla luce del suo sesto considerando, vanno interpretate nel senso che “(...) al momento dell'accettazione della dichiarazione in dogana, l'autorità suddetta non si pronuncia sull'esattezza delle informazioni fornite dal dichiarante, di cui quest'ultimo si assume la responsabilità” (Corte di giustizia, 15 settembre 2011, causa C-138/10, DP Group EOOD).
Ne consegue, quindi, che, qualora un controllo a posteriori non consenta di confermare l'origine della merce indicata nel certificato Eur 1, si deve ritenere che essa sia di origine ignota e che, per conseguenza, il certificato Eur 1 stesso e la tariffa preferenziale siano stati concessi indebitamente (Corte di giustizia 9 marzo 2006, cit.).

In conclusione, nell’ambito delle controversie doganali, il tema dell’origine preferenziale delle merci e l’onere della prova in ordine alla spettanza delle relative condizioni impositive è senz’altro uno dei più rilevanti, laddove il sistema delle preferenze generalizzate è governato da metodi di cooperazione amministrativa, per cui i Paesi beneficiari accreditatisi presso l'Unione garantiscono il rilascio dei certificati d'origine e le autorità doganali europee interloquiscono con l'autorità pubblica di quei Paesi nell'ipotesi di controllo “a posteriori”.
In particolare, nell'ipotesi di controllo “a posteriori”, l'autorità di importazione rispedisce il certificato d'origine all'autorità di esportazione, specificando le ragioni di merito o forma che giustificano un'inchiesta, e soltanto in caso di omissione o insufficienza della risposta, e dopo ancora una comunicazione, l'autorità di importazione può rifiutare di concedere il trattamento preferenziale.

L’esatta certificazione di origine delle merci è del resto da sempre uno dei punti focali delle attività di controllo doganale, essendo infatti frequente che merci certificate di una determinata origine, non soggetta a misure antidumping, si rivelino in realtà prodotte in un Paese gravato da dette misure, con conseguente invalidazione dei certificati ideologicamente falsi e applicazione del dazio pieno.
Vero è che la veridicità dell’origine di un bene non rimane mai esclusivamente nella disponibilità dell’importatore, il quale, però, in caso di errori, inesattezze o frodi, resta comunque l’unico diretto responsabile di eventuali maggiori diritti doganali dovuti.
In questo sistema, quindi, è bene che il soggetto importatore esamini e controlli a fondo, per ciascuna spedizione, tutta la documentazione commerciale, di trasporto e fiscale a corredo delle importazioni.

Se, del resto, nel caso dell’imposizione diretta, il danno per l’Erario consisterà nella deviazione dei redditi in un Paese estero, nel caso delle obbligazioni doganali il danno sarà duplice: fiscale ed economico, dato che, non solo si pagheranno minori dazi, ma si potranno perseguire anche illecite politiche di dumping, al fine di “invadere” il mercato con prodotti a prezzi concorrenziali.

L’impegno del legislatore in materia di accertamento doganale è quindi teso all’applicazione e tutela non solo degli interessi erariali, ma anche di un principio fondamentale dell’ordinamento comunitario (e nazionale), quale quello della libera concorrenza.

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