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Giurisprudenza

Sanzioni sul lavoro sommerso Le liti tornano al giudice ordinario

La Consulta smentisce le Sezioni unite: non sussiste la giurisdizione delle Commissioni tributarie

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L'applicazione delle sanzioni previste dall'articolo 3 del decreto legge 12/2002 ("maxi-sanzione sul lavoro nero") occupa da tempo le Corti superiori, chiamate a più riprese a definire il corretto confine della giurisdizione tributaria in materia. La Cassazione, con decisione a Sezioni unite 13902/2007 (confermativa della sentenza, sempre a Sezioni unite 2888/2006), aveva ritenuto che la giurisdizione in tema di sanzioni sul lavoro irregolare dovesse spettare alle Commissioni tributarie.

L'articolo 2, comma 1, del Dlgs 546/1992, infatti, individua l'oggetto della giurisdizione tributaria stabilendo che appartengono a essa "tutte le controversie aventi ad oggetto i tributi di ogni genere e specie comunque denominati, compresi quelli regionali, provinciali e comunali e il contributo per il Servizio sanitario nazionale, nonché le sovrimposte e le addizionali".
Stabilisce, inoltre, che appartengono alla medesima giurisdizione "le sanzioni amministrative, comunque irrogate da uffici finanziari, gli interessi e ogni altro accessorio".

La giurisprudenza di legittimità - come detto - ha interpretato tale disposizione nel senso di attribuire alla giurisdizione delle Commissioni tributarie le controversie concernenti l'irrogazione della sanzione per l'impiego di lavoratori dipendenti non risultanti dalle scritture o altra documentazione obbligatorie prevista dall'articolo 3, comma 3, del Dl 12/2002.
Infatti, poiché il comma 5 dell'articolo 3 citato - nel testo originario - stabilisce che "competente alla irrogazione della sanzione amministrativa di cui al comma 3 è l'Agenzia delle Entrate", troverebbe applicazione l'articolo 2, comma 1, del Dlgs 546/1992, secondo il quale rientrano nella giurisdizione tributaria le sanzioni comunque irrogate da uffici finanziari.
A tale conclusione, la Cassazione è pervenuta pur affermando espressamente che le controversie relative alle sanzioni di cui all'articolo 3 del Dl 12/2002 non hanno natura tributaria, in considerazione delle finalità perseguite da tale normativa, volta a favorire l'emersione del lavoro irregolare.
In tal caso, sufficiente a radicare la giurisdizione tributaria, in forza dell'esplicito disposto dell'articolo 2, comma 1, del Dlgs 546/1992, è ritenuta la natura finanziaria dell'organo competente a irrogare la sanzione.

Più volte, giudici delle Commissioni tributarie avevano rimesso gli atti di causa al Giudice delle leggi con riferimento all'articolo 102, comma 2, e della VI disposizione transitoria e finale della Costituzione, ritenendo che il comma 1 dovesse individuare, quale presupposto per la sussistenza della giurisdizione tributaria, non già la natura del soggetto competente a irrogare la sanzione, e cioè che si trattasse di uffici finanziari, bensì la natura delle violazioni cui le sanzioni sono riferite.
E, su tale piano, la sanzione prevista dall'articolo 3, comma 3, del Dl 12/2002, benché irrogata dagli uffici finanziari, non poteva esser riconducibile al "campo tributario" ma, piuttosto, alla "materia previdenziale".

La Corte costituzionale, con le ordinanze 94, 93, 36 e 34 del 2006, dichiarava però manifestamente inammissibili tali censure di legittimità costituzionale dell'articolo 2, comma 1, del Dlgs 546/1992, perché i giudici a quibus non avevano previamente compiuto il tentativo di dare della disposizione censurata un'interpretazione "costituzionalmente corretta".

Dopo la decisione delle Sezioni unite della Cassazione, e delineatasi quindi un'univoca interpretazione dell'articolo 2, i giudici delle Commissioni tributarie hanno potuto con maggiore forza sottoporre all'attenzione della Corte costituzionale proprio quella interpretazione ormai consolidatasi.
Per i giudici rimettenti, l'articolo 2 del Dlgs 546/92 non poteva che violare l'articolo 102, comma 2, e la VI disposizione transitoria e finale della Costituzione, visto che tale norma, così come interpretata dalla Cassazione, trasformerebbe il giudice tributario in giudice speciale dell'Amministrazione tributaria.

Su queste basi, la Corte costituzionale, con la sentenza in commento, ha ritenuto che la questione sollevata dai rimettenti fosse fondata.
L'interpretazione che dell'articolo 2, comma 1, del Dlgs 546/1992, è stata operata dalla giurisprudenza di legittimità, secondo cui sarebbe sufficiente a radicare la giurisdizione tributaria, in forza dell'esplicito disposto dell'articolo 2, comma 1, del Dlgs 546/1992, la natura finanziaria dell'organo competente ad irrogare la sanzione, non è quindi compatibile con la Costituzione.
Secondo la Corte Costituzionale, infatti, è orientamento consolidato e che discende da ultimo anche dalla recente sentenza 64/2008 il principio secondo cui "la giurisdizione tributaria deve essere considerata un organo speciale di giurisdizione preesistente alla Costituzione".

La Corte prosegue affermando che, se è vero che l'oggetto di tale giurisdizione, così come la disciplina degli organi speciali, ben possono essere modificati dal legislatore ordinario, è tuttavia necessario ricordare che tali possibili modifiche incontrano precisi limiti costituzionali consistenti nel "non snaturare (come elemento essenziale e caratterizzante la giurisprudenza speciale) le materie attribuite" a dette giurisdizioni speciali e nell'"assicurare la conformità a Costituzione" delle medesime giurisdizioni (ordinanza 144/1998).
Quindi, secondo la Corte, il mancato rispetto del limite di "non snaturare" le materie originariamente attribuite alle indicate giurisdizioni si traduce nell'istituzione di un nuovo giudice speciale, espressamente vietata dall'articolo 102 della Costituzione: "l'identità della natura delle materie oggetto delle suddette giurisdizioni costituisce, infatti, una condizione essenziale perché le modifiche legislative di tale oggetto possano qualificarsi come una consentita revisione dei giudici speciali e non come una vietata introduzione di un nuovo giudice speciale" (ancora sentenza 64/2008).

Già in altre sue decisioni la Corte costituzionale aveva ritenuto che la giurisdizione tributaria "deve ritenersi imprescindibilmente collegata" alla "natura tributaria del rapporto" e che la medesima non potesse essere ancorata "al solo dato formale e soggettivo, relativo all'ufficio competente ad irrogare la sanzione" (ordinanza 34/2006).
Secondo la Corte, quindi, non c'è dubbio che "la lettura che dell'art. 2, comma 1, del D.Lgs. n. 546 del 1992, dà il diritto vivente, finisce per attribuire alla giurisdizione tributaria le controversie relative a sanzioni unicamente sulla base del mero criterio soggettivo costituito dalla natura finanziaria dell'organo competente ad irrogarle e, dunque, a prescindere dalla natura tributaria del rapporto cui tali sanzioni ineriscono. Essa, dunque, si pone in contrasto con l'art. 102, secondo comma, e con la VI disposizione transitoria della Costituzione, risolvendosi nella creazione di un nuovo giudice speciale".

Le sanzioni amministrative irrogate dagli uffici finanziari non possono quindi rientrare nella giurisdizione delle Commissioni tributarie, se non attengono alla materia fiscale.
La sentenza della Corte costituzionale apre uno scenario dalle possibili ampie conseguenze: se, in tema di lavoro sommerso, è presumibile che le Commissioni tributarie dichiareranno il proprio difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario sugli avvisi di irrogazione sanzioni emanati nel vigore dell'articolo 3 del decreto legge 12/2002 (prima delle modifiche apportate dal decreto Bersani), la portata della decisione potrà estendersi ad altre materie, attualmente sottoposte al giudice tributario, ma della cui natura tributaria può dubitarsi (ad esempio, le liti sui fermi amministrativi e le ipoteche se il credito tutelato non ha natura fiscale).

La nuova disciplina delle sanzioni in tema di lavoro sommerso
Il comma 7, lettera a), dell'articolo 36-bis del Dl 223/2006 ha modificato il comma 3 dell'articolo 3 del Dl 12/2002 come segue: "Ferma restando l'applicazione delle sanzioni già previste dalla normativa in vigore, l'impiego di lavoratori non risultanti dalle scritture o da altra documentazione obbligatoria, è altresì punito con la sanzione amministrativa da euro 1.500 a euro 12.000 per ciascun lavoratore, maggiorata di euro 150 per ciascuna giornata di lavoro effettivo. L'importo delle sanzioni civili connesse all'omesso versamento dei contributi e dei premi riferiti a ciascun lavoratore di cui al periodo precedente non può essere inferiore a euro 3.000, indipendentemente dalla durata della prestazione lavorativa accertata".
La modifica è applicabile per le constatazioni di irregolarità riscontrate dal 12 agosto (entrata in vigore della legge di conversione del decreto legge Visco-Bersani).

Viene inoltre riscritto il comma 5 dell'articolo 3, prevedendo che, indipendentemente dalla provenienza e dalla data della constatazione, la direzione provinciale del Lavoro - e non più, dunque, l'agenzia delle Entrate - è competente a irrogare la sanzione anche per le violazioni constatate (ma non irrogate) prima del 12 agosto 2006.
Per le sanzioni irrogate prima di quella data dagli uffici dell'agenzia delle Entrate, gli stessi restano invece competenti a effettuare l'iscrizione a ruolo.

La competenza della direzione provinciale del Lavoro in ordine all'irrogazione delle sanzioni (mediante emissione di un'ordinanza-ingiunzione ai sensi dell'articolo 18 della legge 689/1981) ha comportato anche rilevanti conseguenze in merito alla giurisdizione cui è attribuita la cognizione delle relative controversie, tenuto conto che avverso l'ordinanza-ingiunzione è proponibile l'opposizione di cui all'articolo 22 della legge 689/1981, da esperire innanzi al giudice ordinario.
Poiché l'articolo 5 Cpc prevede che la giurisdizione sia determinata tenendo esclusivamente conto della legge vigente al momento della proposizione della domanda, continuavano invece, almeno sino alla commentata sentenza, a rimanere incardinati dinanzi alle Commissioni tributarie i giudizi relativi agli avvisi di irrogazione sanzioni emessi dagli uffici dell'agenzia delle Entrate in data antecedente al 12 agosto 2006, in quanto gli stessi si riferivano, secondo l'interpretazione sino a oggi data all'articolo 2 del Dlgs 546/1992, a sanzioni riconducibili all'oggetto della giurisdizione tributaria.
E' su tali giudizi, quindi, che spiegherà i suoi effetti la decisione della Corte costituzionale.
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